Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 21 février et 21 mars 2014, l'organisation Europe Ecologie Les Verts - Pays de la Loire et l'organisation politique nationale Europe Ecologie Les Verts demandent au Tribunal, dans le dernier état de leurs écritures :
1°) d'annuler l'arrêté du 20 décembre 2013 par lequel le préfet de la Loire-Atlantique a autorisé l'Etat, direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement des Pays de la Loire, en application des dispositions de l'
article L. 214-3 du code de l'environnement🏛, à aménager la desserte routière du futur aéroport du Grand-Ouest, sur le territoire des communes de Malville, Fay-de-Bretagne, Vigneux-de-Bretagne, Notre-Dame-des-Landes, Treillières, Grandchamp-des-Fontaines et Le-Temple-de-Bretagne ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 750 euros au titre de l'
article L. 761-1 du code de justice administrative🏛.
Elles soutiennent que :
- l'arrêté attaqué a été édicté à l'issue d'une procédure d'enquête publique insuffisante et irrégulière ;
- l'
article R. 122-3 du code de l'environnement🏛 qui régit la procédure d'élaboration de l'arrêté attaqué est contraire à la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement ;
- l'arrêté attaqué méconnaît les dispositions de l'article 8B-2 du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux du bassin Loire-Bretagne 2010-2015.
Par un mémoire en défense, enregistré le 11 juin 2014, le préfet de la Loire-Atlantique, représenté par Me Rouhaud, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des requérantes la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il fait valoir que :
- la requête est irrecevable, à défaut pour les requérantes de justifier d'un intérêt à agir ;
- aucun des moyens invoqués par les requérantes n'est fondé.
Par un mémoire en défense, enregistré le 2 juillet 2014, le préfet de la région Pays de la Loire, directeur régional de l'environnement, de l'aménagement et du logement, conclut au rejet de la requête.
Il fait valoir que :
- la requête est irrecevable, à défaut pour les requérantes de justifier d'un intérêt à agir ;
- aucun des moyens invoqués par les requérantes n'est fondé.
Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'
article R. 611-11-1 du code de justice administrative🏛, de ce que la clôture d'instruction était susceptible d'intervenir à compter du 7 novembre 2014 avec effet immédiat.
Par une ordonnance du 9 février 2015, la clôture d'instruction a été prononcée avec effet immédiat.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau ;
- la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement ;
- le code de l'environnement ;
- le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ;
- la
loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010🏛 portant engagement national pour l'environnement ;
- le
décret n° 2011-2018 du 29 décembre 2011🏛 portant réforme de l'enquête publique relative aux opérations susceptibles d'affecter l'environnement ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Ody, conseiller,
- les conclusions de M. Rivas, rapporteur public,
- et les observations de M. D, représentant les requérantes et de Me Rouhaud, représentant le préfet de la Loire-Atlantique.
1. Considérant que, par un
décret du 9 février 2008🏛, les travaux nécessaires à la réalisation du projet d'aéroport du Grand Ouest - Notre-Dame-des-Landes, de sa desserte routière, de voies nouvelles ou de recalibrage de voies existantes et des ouvrages d'assainissement ont été déclarés d'utilité publique ; que, par une convention du 23 décembre 2010, approuvée par
décret du 29 décembre 2010🏛, l'Etat a consenti à la société concessionnaire Aéroports du Grand Ouest une délégation de service public portant, pour l'aérodrome de Notre-Dame-des-Landes, sur la conception, le financement, les acquisitions foncières, la construction, la mise en service ainsi que la mise en oeuvre du plan de gestion agro-environnemental, du droit de délaissement et des mesures d'accompagnement territorial (amélioration et rétablissements de voirie) ; que, par un arrêté du 20 décembre 2013, le préfet de la Loire-Atlantique a autorisé la société concessionnaire Aéroports du Grand Ouest à réaliser et exploiter la plate-forme aéroportuaire du Grand Ouest et à aménager le programme viaire et la VC 3, en application de l'article L. 214-3 du code de l'environnement ; que, par l'arrêté attaqué du même jour, le préfet de la Loire-Atlantique a, par ailleurs, autorisé l'Etat, direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement des Pays de la Loire, à réaliser la desserte routière de la future plate-forme aéroportuaire, en application de l'article L. 214-3 du code de l'environnement ;
Sur les conclusions à fin d'annulation :
Sans qu'il soit besoin d'examiner les fins de non-recevoir opposées en défense ;
En ce qui concerne la régularité de l'enquête publique :
2. Considérant, en premier lieu, qu'il résulte des dispositions transitoires énoncées à l'article 17 du décret susvisé du 29 décembre 2011 que l'
article R. 214-8 du code de l'environnement🏛, dans sa rédaction en vigueur à compter du 1er juin 2012, ne s'applique toutefois qu'aux projets pour lesquels l'arrêté d'ouverture et d'organisation de l'enquête publique est publié à compter du premier jour du sixième mois après la publication du décret en Conseil d'Etat prévu à l'
article L. 123-19 du code de l'environnement🏛, soit précisément à compter du 1er juin 2012 ; que si l'enquête publique préalable à l'arrêté attaqué s'est déroulée, après prorogation, du 21 juin au 7 août 2012, il est, toutefois, constant que l'arrêté du 15 mai 2012 portant ouverture et organisation de cette enquête publique a été publié le 25 mai suivant ; qu'il s'ensuit que les dispositions régissant la procédure d'enquête publique restaient celles applicables avant le 1er juin 2012 ; que si les requérantes jugent regrettable que l'enquête publique ne soit pas intervenue en application des dispositions nouvelles applicables à compter du 1er juin 2012, il n'appartient, toutefois, pas au Tribunal de se prononcer sur l'opportunité du calendrier choisi par l'administration ;
3. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article R. 214-8 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable : " ( ) L'enquête publique est réalisée dans les conditions prévues ( ) par les
articles R. 11-14-1 à R. 11-14-15 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique🏛. ( ) " ; qu'aux termes de l'
article R. 11-14-8 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique🏛, alors applicable : " Le préfet désigne le ou les lieux publics où un dossier et un registre sont tenus à la disposition du public ; ces lieux sont habituellement la mairie de la ou des communes sur le territoire desquelles l'opération est projetée et, le cas échéant, la préfecture ou la sous-préfecture. / Lorsque l'opération doit être exécutée sur le territoire d'une seule commune, un dossier et un registre sont obligatoirement déposés à la mairie de cette commune. / Lorsque l'opération soumise à enquête doit être exécutée sur le territoire de plusieurs communes, un exemplaire du dossier soumis à enquête est obligatoirement adressé pour information au maire de chacune des communes dont la mairie n'a pas été désignée comme lieu d'enquête. " ;
4. Considérant, d'une part, qu'il est constant que l'enquête publique à l'issue de laquelle l'arrêté attaqué a été édicté s'est tenue du 21 juin au 7 août 2012, après avoir été prorogée de deux semaines afin de permettre une plus grande participation du public ; que la circonstance qu'elle se soit déroulée en grande partie pendant la période des vacances d'été est sans incidence sur la régularité de la procédure ;
5. Considérant, d'autre part, qu'il résulte de l'instruction que le dossier d'enquête publique a été tenu à la disposition du public dans les mairies des communes de Treillières, Fay-de-Bretagne, Grandchamp-des-Fontaines, Le-Temple-de-Bretagne, Vigneux-de-Bretagne, Notre-Dame-des-Landes, mais aussi Malville, Savenay, Bouvron, Aa, Ab, Casson, Sucé-sur-Erdre, La-Chapelle-sur-Erdre, Orvault et Nantes ; qu'il ne résulte pas des dispositions précitées de l'article R. 11-14-8 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique que le dossier d'enquête publique aurait dû être mis à la disposition du public dans d'autres communes sur le territoire desquelles l'opération n'est pas projetée et également déposé auprès du conseil régional de Bretagne, du conseil général d'Ille-et-Vilaine, des conseils généraux des autres départements de la région Pays de la Loire, de la mairie de la commune de Rennes et d'autres principales villes de la région (par exemple Angers) ou encore dans toutes les autres communes situées au nord-est de Nantes et dotées de zones humides ;
6. Considérant, en troisième lieu, que si les requérantes soutiennent que les porteurs du projet auraient méconnu le principe de participation du public en commençant à réaliser des mesures compensatoires en mars 2012, soit avant la fin de la procédure d'enquête publique, de telles allégations qui ne sont, au demeurant, étayées par aucun élément de preuve, sont, en toute hypothèse, sans incidence sur la légalité de l'arrêté attaqué ;
7. Considérant, en quatrième lieu, qu'il résulte de l'instruction qu'à l'issue de l'enquête publique, la commission d'enquête a émis le 24 octobre 2012 un avis favorable assorti de deux réserves, à savoir, d'une part, la validation par des experts scientifiques des mesures compensatoires envisagées dans la demande d'autorisation et, d'autre part, la passation d'accords avec la profession agricole pour la mise en oeuvre de ces mesures compensatoires ; qu'il est constant que le rapport remis en avril 2013 par le collège d'experts scientifiques, désigné en décembre 2012 aux fins d'évaluer la méthode des incidences sur les zones humides proposée par le pétitionnaire, a refusé de valider ladite méthode, de sorte que la première réserve n'a pas été levée et que l'avis de la commission d'enquête doit être réputé défavorable, une telle circonstance étant toutefois sans incidence sur la légalité de l'arrêté attaqué ; qu'il résulte encore de l'instruction que l'arrêté attaqué prévoit aux articles 20 et suivants la mise en oeuvre de mesures compensatoires selon le système de compensation exposé dans le dossier de demande d'autorisation et au vu des modalités techniques et des enveloppes géographiques présentées également dans le dossier de demande d'autorisation soumis à l'enquête publique ; qu'il est constant que des études complémentaires et des rapports ont été rendus postérieurement à l'enquête publique afin de tenir compte des critiques formulées tant par la commission d'enquête que par le collège d'experts scientifiques ; que pour autant le projet tel qu'autorisé par l'arrêté attaqué n'a pas subi de modifications substantielles par rapport à ce qu'il était dans le dossier soumis à enquête publique ; qu'en outre, contrairement aux allégations des requérantes, le pétitionnaire n'a pas déposé auprès du préfet de la Loire-Atlantique un nouveau dossier de demande d'autorisation ; que, dans ces conditions et dès lors qu'aucune modification substantielle n'était introduite au projet, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir qu'une nouvelle enquête publique devait être organisée ;
En ce qui concerne l'inconventionnalité de l'article R. 122-3 du code de l'environnement :
8. Considérant que l'article R. 122-3 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable au litige, est relatif au contenu de l'étude d'impact ; que l'article R. 122-6 fixe la liste des ouvrages et travaux non soumis à la procédure de l'étude d'impact ; qu'il ne résulte pas des dispositions de l'
article L. 122-1 du code de l'environnement🏛 que le document d'incidences établi en application de l'
article R. 214-6 du même code🏛 doive faire l'objet d'un avis de l'autorité environnementale ; qu'en revanche, il ressort des dispositions du même article L. 122-1 du code de l'environnement auxquelles fait expressément référence l'article précité R. 214-8 du même code et de la nomenclature annexée à l'
article R. 122-1 du même code🏛, que le projet de plateforme aéroportuaire litigieux qui a des incidences notables sur l'environnement nécessite la réalisation d'une étude d'impact transmise pour avis à l'autorité administrative compétente en matière d'environnement ; qu'il est constant qu'une telle étude a été réalisée en 2006 à l'occasion de la déclaration d'utilité publique du projet de desserte routière et qu'un avis de l'autorité environnementale ministérielle a alors été émis ; qu'au demeurant, cette étude d'impact et cet avis ont été annexés au dossier de demande d'autorisation et mis ainsi à la disposition du public, lors de l'enquête publique qui s'est tenue du 21 juin au 7 août 2012 ; qu'à supposer que les requérantes aient entendu invoquer la méconnaissance des dispositions de l'article 6 de la directive susvisée du 27 juin 2001, lesquelles sont, en toute hypothèse, en raison de leur imprécision, dépourvues d'effet direct, il est constant que le maître d'ouvrage de la desserte routière est le préfet de la région Pays de la Loire, directeur régional de l'environnement, de l'aménagement et du logement, lequel n'était pas l'autorité environnementale chargée d'émettre un avis sur l'étude d'impact de 2006 pour laquelle le ministre chargé de l'environnement a été consulté ; que, dans ces conditions, les requérantes ne sont fondées à invoquer ni la méconnaissance des dispositions des
articles L. 122-1, R. 122-3 et R. 122-6 du code de l'environnement🏛 ni l'inconventionnalité de ces dispositions au regard de la directive du 27 juin 2001 ;
En ce qui concerne la méconnaissance des impératifs et objectifs mis en place par la directive susvisée du 23 octobre 2000 :
9. Considérant que si tout justiciable peut se prévaloir, à l'appui d'un recours dirigé contre un acte administratif non réglementaire, des dispositions d'une directive, lorsque l'Etat n'a pas pris, dans les délais impartis par celle-ci, les mesures de transposition nécessaires, à la condition que lesdites dispositions soient précises et inconditionnelles, il est toutefois constant que la directive susvisée du 23 octobre 2000 a été transposée au livre II du code de l'environnement par la
loi n° 2004-338 du 21 avril 2004🏛, dont il n'est pas soutenu qu'elle aurait méconnu les objectifs ou des dispositions précises et inconditionnelles de la directive ou qu'elle l'aurait incomplètement transposée ; que le moyen tiré de ce que le projet méconnaît les impératifs et les objectifs mis en place par ladite directive doit, par suite, être écarté ;
En ce qui concerne l'incompatibilité de l'arrêté attaqué avec les dispositions de l'article 8B-2 du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux Loire-Bretagne :
10. Considérant qu'aux termes du XI de l'
article L. 212-1 du code de l'environnement🏛 : " Les programmes et les décisions administratives dans le domaine de l'eau doivent être compatibles ou rendus compatibles avec les dispositions des schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux " ; que l'orientation n° 8 du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) du bassin Loire-Bretagne 2010-2015 vise la préservation des zones humides et de la biodiversité ; que l'article 8A préconise la préservation de ces zones ; que son article 8B-2 dispose : " Dès lors que la mise en oeuvre d'un projet conduit, sans alternative avérée, à la disparition de zones humides, les mesures compensatoires proposées par le maître d'ouvrage doivent prévoir, dans le même bassin versant, la recréation ou la restauration de zones humides équivalentes sur le plan fonctionnel et de la qualité de la biodiversité. A défaut, la compensation porte sur une surface égale à au moins 200 % de la surface supprimée. La gestion et l'entretien de ces zones humides doivent être garantis à long terme. " ;
11. Considérant qu'il résulte de l'instruction que la méthode de compensation prescrite à l'article 20 de l'arrêté attaqué prévoit que le besoin compensatoire résulte de l'analyse des enjeux des surfaces concernées et des impacts résiduels pour chacune des trois fonctions " biogéochimie ", " hydrologie " et " biodiversité " attachées aux zones humides ; qu'à chaque niveau d'impact résiduel retenu correspond un coefficient de définition du besoin compensatoire croissant, du niveau d'incidence le plus faible jusqu'au niveau d'incidence le plus fort ; que la surface concernée par l'impact résiduel est multipliée par le coefficient correspondant, afin d'obtenir le besoin compensatoire, exprimé en unités de compensation (UC) ; que pour répondre au besoin compensatoire, des mesures compensatoires sont mises en oeuvre sur des parcelles situées à proximité du projet dans le même bassin versant ; que le niveau de plus-value fonctionnelle apportée par la mise en oeuvre d'une mesure compensatoire est fonction de l'état initial de la parcelle, du type de mesure compensatoire et des mesures complémentaires de création ou renforcement de mares et de haies ; qu'en fonction de la plus-value fonctionnelle retenue, un coefficient est affecté à la parcelle permettant de traduire, en unités de compensation, la plus-value apportée par la mesure compensatoire mise en oeuvre sur cette parcelle ; que la réponse au besoin compensatoire, également exprimée en unités de compensation (UC), est obtenue en multipliant la surface de la parcelle choisie pour la mise en oeuvre de la mesure compensatoire par le coefficient de plus-value qui lui est affecté ; qu'il résulte de l'article 22 de l'arrêté litigieux qu'à ce système général de compensation s'ajoute la prise en compte des habitats remarquables, des mares et des haies en raison de leur fort intérêt patrimonial ; qu'ainsi chaque habitat remarquable impacté doit être compensé par une surface minimale de même nature déterminée par l'application de ratios surfaciques allant de 2 à 10 ; que les mares détruites seront compensées à hauteur de deux mares créées pour une mare détruite ; qu'enfin, la destruction des haies est compensée par une recréation de linéaire équivalent au linéaire détruit ; qu'en application du système de compensation précédemment décrit, le besoin compensatoire de la desserte routière a été évalué à 176 UC, dont 37 UC dans le bassin versant de l'Isac appartenant au bassin Vilaine, situé au nord du projet, 98 UC dans le bassin versant du Gesvres, 8 UC dans le bassin versant de l'Etier de Cordemais et 33 UC dans le bassin versant de l'Hocmard, ces trois derniers bassins versants appartenant au bassin Estuaire de la Loire ;
12. Considérant, en premier lieu, que les requérantes n'apportent, eu égard au caractère général des termes employés dans leurs écritures, aucun élément de nature à établir l'existence d'une alternative avérée à la disparition des zones humides causée par le projet litigieux ;
13. Considérant, en deuxième lieu, qu'il résulte de l'instruction que les quatre bassins versants touchés par le projet sont ceux du Gesvres, de l'Etier de Cordemais, de l'Hocmard et de l'Isac ; que l'article 20 de l'arrêté attaqué prévoit que les mesures compensatoires devront intervenir dans ces quatre bassins versants, ainsi qu'il a été dit au point 11 ; qu'aux termes de l'article 21 : " des mesures compensatoires sont mises en oeuvre sur des parcelles situées à proximité du projet dans le même bassin versant. " ; que l'article 21.2 relatif à la localisation des mesures compensatoires précise qu'elles sont " mises en oeuvre au plus proche du projet, à l'intérieur des zones enveloppes représentées sur la carte jointe en annexe 4. " ; qu'il résulte de la combinaison de ces dispositions que dans l'hypothèse où des zones enveloppes, bien que présentées à l'annexe 4, ne seraient pas incluses dans les quatre bassins versants retenus dans l'article 20, elles ne pourraient être utilisées pour la mise en oeuvre des mesures compensatoires ; qu'en outre, contrairement aux allégations des requérantes, l'article 21.5 de l'arrêté attaqué fixe un calendrier de mise en oeuvre desdites mesures ; que, par suite, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que l'arrêté ne déterminerait ni l'échéancier ni la localisation des mesures compensatoires à entreprendre ; que, dans ces conditions, les prescriptions de l'arrêté attaqué relatives à la localisation des mesures compensatoires ne sont pas incompatibles avec l'article 8B-2 du SDAGE du bassin Loire-Bretagne 2010-2015 ;
14. Considérant, en troisième lieu, que si l'article 21.3 cite, parmi les mesures éligibles à la compensation, la " gestion des prairies naturelles ", il est, toutefois, précisé qu'il ne s'agit que d'une mesure associée à des opérations de " création et entretien de mares " et de " création et renforcement des réseaux de haies bocagères " ; qu'il s'ensuit que la gestion des prairies naturelles ne se conçoit pas comme une mesure compensatoire en tant que telle, mais précisément comme une mesure complémentaire à de véritables mesures compensatoires ; que, par suite, l'article 21.3 n'apparaît pas incompatible avec l'article 8B-2 du SDAGE du bassin Loire-Bretagne 2010-2015 ;
15. Considérant, en quatrième lieu, que dans la mesure où les requérantes ne démontrent pas l'échec de la méthode de compensation exposée au point 11, elles ne sont pas fondées à soutenir que le porteur du projet aurait pu envisager de mettre en oeuvre la méthode de compensation surfacique préconisée par l'article 8B-2 du SDAGE du bassin Loire-Bretagne 2010-2015 ;
16. Considérant, en cinquième lieu, que si la fiche d'aide à la lecture de l'article 8B-2 du SDAGE du bassin Loire-Bretagne 2010-2015, laquelle ne présente aucune valeur normative, mentionne que les mesures compensatoires doivent être opérationnelles avant la destruction de la zone humide atteinte par le projet, un tel principe d'antériorité ne ressort, toutefois, pas des dispositions précitées de l'article 8B-2 du SDAGE ; que si les requérantes soutiennent qu'une telle exigence est prescrite par le ministre de l'écologie, par l'office national de l'eau et des milieux aquatiques et par l'agence de l'eau Loire-Bretagne, elles ne précisent, toutefois, pas sur quel fondement juridique reposent leurs allégations ;
17. Considérant, en sixième lieu, qu'à supposer même que les interrogations formulées par les requérantes au sujet des mesures compensatoires, auxquelles il n'appartient pas au Tribunal de répondre, puissent être regardées comme des moyens, ces derniers ne sont, en tout état de cause, pas assortis des précisions suffisantes pour en apprécier le bien fondé ;
18. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les requérantes ne sont pas fondées à demander l'annulation de l'arrêté du 20 décembre 2013 par lequel le préfet de la Loire-Atlantique a autorisé l'Etat, direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement des Pays de la Loire, à aménager la desserte routière de la future plate-forme aéroportuaire, en application de l'article L. 214-3 du code de l'environnement ;
Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
19. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que les requérantes demandent au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens ; que, par ailleurs, il ne paraît pas inéquitable, dans les circonstances de l'espèce, de laisser à la charge de l'Etat les frais exposés par lui et non compris dans les dépens ;
