Vu la procédure suivante :
Par une requête, enregistrée le 23 octobre 2013, M. Aa, Mme Ab, M. Ab, M. Ac, Mme Aa, le groupement foncier agricole " Le Brossais " et M. Ad, représentés par Mes Le Moigne et Ae, demandent au Tribunal :
1°) d'annuler l'arrêté du 5 août 2013 par lequel le préfet de la Loire-Atlantique a déclaré cessibles immédiatement au profit de l'Etat, pour le compte duquel intervient la société concessionnaire Aéroports du Grand Ouest, les parcelles leur appartenant nécessaires à la réalisation du projet d'aménagement des voiries départementales et communales (RD 326, RD 15, VC1/VC12) sur le territoire des communes de Notre-Dame-des-Landes, Vigneux-de-Bretagne, Fay-de-Bretagne, Grandchamp-des-Fontaines et Treillières, dénommé " programme viaire ", déclaré d'utilité publique par le même arrêté ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat, au bénéfice de chaque requérant, la somme de 1 000 euros au titre de l'
article L. 761-1 du code de justice administrative🏛.
Ils soutiennent que :
- il n'est pas établi que le dépôt du dossier d'enquête parcellaire a été notifié individuellement aux propriétaires de chaque parcelle concernée par l'opération déclarée d'utilité publique en application des dispositions de l'article R. 11-22 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ;
- la prorogation de l'enquête parcellaire est entachée d'un vice de procédure ;
- le dossier d'enquête parcellaire n'a pas été transmis au sous-préfet de Châteaubriant, en violation des dispositions de l'article R. 11-26 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ;
- l'illégalité de la déclaration d'utilité publique prive de base légale l'arrêté de cessibilité attaqué.
Par un mémoire en défense, enregistré le 27 mai 2014, le préfet de la Loire-Atlantique, représenté par Me Rouhaud, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des requérants la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il fait valoir qu'aucun des moyens invoqués par les requérants n'est fondé.
Par un mémoire, enregistré le 13 juin 2014, la société concessionnaire Aéroports du Grand Ouest, représentée par Me Duval, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des requérants la somme globale de 2 000 euros.
Elle fait valoir qu'aucun des moyens invoqués par les requérants n'est fondé.
Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'
article R. 611-11-1 du code de justice administrative🏛, de ce que la clôture d'instruction était susceptible d'intervenir à compter du 7 novembre 2014 avec effet immédiat.
Par une ordonnance du 9 décembre 2014, la clôture d'instruction a été prononcée avec effet immédiat.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ;
- le code de l'environnement ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Ody, conseiller,
- les conclusions de M. Rivas, rapporteur public,
- et les observations de Me Rouhaud, représentant le préfet de la Loire-Atlantique et de Me Duval, représentant la société concessionnaire Aéroports du Grand Ouest.
1. Considérant que, par un
décret du 9 février 2008🏛, les travaux nécessaires à la réalisation du projet d'aéroport du Grand Ouest - Notre-Dame-des-Landes, de sa desserte routière, de voies nouvelles ou de recalibrage de voies existantes et des ouvrages d'assainissement ont été déclarés d'utilité publique ; qu'en application de la circulaire n° 92-71 du 15 décembre 1992 relative à la conduite des grands projets nationaux d'infrastructures, un dossier dit " des engagements de l'Etat - mesures en matière d'insertion du projet d'aéroport et de sa desserte routière " a été arrêté en avril 2009 ; que ce dossier présente les mesures prises par l'Etat pour améliorer l'insertion du projet dans l'environnement, parmi lesquelles figure la mise en place d'un système viaire cohérent, dans le secteur entourant le futur aéroport, concernant la RD 15 entre le bourg de Fay-de-Bretagne et la commune du Temple-de-Bretagne, la VC 1/VC 12 entre le bourg de Notre-Dame-des-Landes et la commune du Temple-de-Bretagne, le carrefour de la RD 326 avec la voie communale dite de Notre-Dame-des-Landes allant sur Treillières et la RD 326 entre le rond-point de Curette et la RN 137 ; que, par une convention du 23 décembre 2010, approuvée par décret du 29 décembre 2010, l'Etat a consenti à la société concessionnaire Aéroports du Grand Ouest une délégation de service public portant, pour l'aérodrome de Notre-Dame-des-Landes, sur la conception, le financement, les acquisitions foncières, la construction, la mise en service ainsi que la mise en oeuvre du plan de gestion agroenvironnemental, du droit de délaissement et des mesures d'accompagnement territorial (amélioration et rétablissements de voirie) ; que, par un courrier du 2 décembre 2011, la société Aéroports du Grand Ouest a demandé au préfet de la Loire-Atlantique d'organiser, d'une part, une enquête publique préalable à la déclaration d'utilité publique du programme d'évolution des voiries départementales et communales précédemment évoquées, dénommé " programme viaire " et, d'autre part, une enquête parcellaire préalable à la déclaration de cessibilité des immeubles nécessaires à la réalisation de l'opération envisagée ; que les deux enquêtes ont eu lieu conjointement du 21 juin au 23 juillet 2012, puis ont été prorogées jusqu'au 7 août 2012 ; que la commission d'enquête a rendu ses rapports et ses conclusions le 9 octobre 2012 ; que par l'arrêté du 5 août 2013, le préfet de la Loire-Atlantique a, d'une part, déclaré d'utilité publique le projet d'aménagement des voiries départementales et communales (RD 326, RD 15, VC1/VC12) sur le territoire des communes de Notre-Dame-des-Landes, Vigneux-de-Bretagne, Fay-de-Bretagne, Grandchamp-des-Fontaines et Treillières, dénommé " programme viaire ", conformément au plan général des travaux et, d'autre part, déclaré cessibles immédiatement au profit de l'Etat, pour le compte duquel intervient la société concessionnaire Aéroports Grand Ouest, les parcelles nécessaires à la réalisation de ladite opération déclarée d'utilité publique ; que les requérants demandent l'annulation de cet arrêté en tant qu'il déclare cessibles les parcelles dont ils sont respectivement propriétaires ;
Sur les conclusions à fin d'annulation :
En ce qui concerne les vices propres aux arrêtés de cessibilité :
2. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article R. 11-22 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, alors en vigueur : " Notification individuelle du dépôt du dossier à la mairie est faite par l'expropriant, sous pli recommandé avec demande d'avis de réception aux propriétaires figurant sur la liste établie en application de l'article R. 11-19 lorsque leur domicile est connu d'après les renseignements recueillis par l'expropriant ou à leurs mandataires, gérants, administrateurs ou syndics ; en cas de domicile inconnu, la notification est faite en double copie au maire qui en fait afficher une et, le cas échéant, aux locataires et preneurs à bail rural. " ;
3. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le préfet de la Loire-Atlantique a adressé à chacun des requérants, par lettre recommandée avec accusé de réception, un courrier en date du 23 mai 2012 les informant que le dossier d'enquête parcellaire et un registre d'enquête seraient déposés dans les mairies de Notre-Dame-des-Landes, Vigneux-de-Bretagne, Fay-de-Bretagne, Grandchamp-des-Fontaines et Treillières pour être tenus à leur disposition, aux jours et heures habituels d'ouverture au public des locaux, pendant toute la durée de l'enquête publique ; que, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article R. 11-22 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique manque en fait ;
4. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'
article R. 11-20 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique🏛, alors applicable : " Le préfet désigne, par arrêté, dans les conditions fixées au premier alinéa de l'article R. 11-4 et parmi les personnes mentionnées à l'article R. 11-5, un commissaire enquêteur ou une commission d'enquête. ( ) / Le même arrêté précise : / 1° L'objet de l'enquête, la date à laquelle celle-ci sera ouverte, sa durée qui ne peut être inférieure à quinze jours ; 2° Les jours et heures où les dossiers pourront être consultés dans les mairies et les observations recueillies sur des registres ouverts à cet effet qui seront établis sur feuillets non mobiles, cotés et paraphés par le maire ; / 3° Le lieu où siège le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête ; / 4° Le délai dans lequel le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête doit donner son avis à l'issue de l'enquête, ledit délai ne pouvant excéder un mois. ( ). " ; qu'aux termes de l'article R. 11-27 du même code, alors en vigueur : " Si le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête propose, en accord avec l'expropriant, un changement au tracé et si le changement rend nécessaire l'expropriation de nouvelles surfaces de terrains bâties ou non bâties, avertissement en est donné collectivement et individuellement, dans les conditions fixées aux articles R. 11-20 et R. 11-22, aux propriétaires qui sont tenus de se conformer aux dispositions de l'article R. 11-23. / Pendant un délai de huit jours à dater de cet avertissement, le procès-verbal et le dossier restent déposés à la mairie ; les intéressés peuvent fournir leurs observations comme il est dit à l'article R. 11-24. / A l'expiration de ce délai, le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête fait connaître à nouveau, dans un délai maximum de huit jours, ses conclusions et transmet le dossier au préfet ou au sous-préfet. " ;
5. Considérant qu'il est constant que l'arrêté préfectoral du 15 mai 2012 portant ouverture des enquêtes publiques conjointes relatives à l'utilité publique du programme viaire lié au futur Aéroport du Grand Ouest et à l'enquête parcellaire sur le territoire des communes de Notre-Dame-des-Landes, Fay-de-Bretagne, Grandchamp-des-Fontaines et Treillières avait prévu la tenue desdites enquêtes du 21 juin au 23 juillet 2012 ; qu'il ressort des pièces du dossier, notamment du rapport de la commission d'enquête que la prorogation des enquêtes jusqu'au 7 août 2012 a été décidée dès le 26 juin 2012, soit six jours seulement après leur ouverture, afin de permettre une plus large participation du public et des propriétaires concernés et d'accorder un délai plus long aux élus et aux associations environnementales institutionnelles et locales pour délibérer, prendre connaissance des dossiers soumis à enquête et déposer leurs éventuelles observations ; qu'il est constant que l'arrêté préfectoral du 28 juin 2012 portant prorogation de ces enquêtes n'a pas été justifié par une modification du tracé du périmètre des parcelles à exproprier et n'a ainsi pas été pris sur le fondement des dispositions précitées de l'article R. 11-27 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; que si ces dispositions autorisent le préfet à proroger l'enquête parcellaire en cas de changement de tracé, aucune disposition législative ou réglementaire n'interdit, toutefois, au préfet de proroger l'enquête parcellaire en dehors de ce cas ; que, dès lors qu'aucune disposition législative ou réglementaire n'a été méconnue et qu'elle a eu pour effet d'accorder plus de garanties aux intéressés, la prorogation critiquée de l'enquête parcellaire n'a pas été de nature, en l'espèce, à affecter la régularité de ladite enquête ; qu'en outre, l'arrêté préfectoral du 28 juin 2012 contient l'ensemble des informations prévues par les dispositions précitées de l'article R. 11-20 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; qu'enfin, il ressort des pièces du dossier que le préfet de la Loire-Atlantique a notifié individuellement à l'ensemble des requérants l'arrêté du 28 juin 2012 portant prorogation de l'enquête parcellaire ; qu'il s'ensuit que le moyen tiré de l'irrégularité de l'enquête parcellaire doit être écarté ;
6. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article R. 11-26 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, alors en vigueur : " Le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête transmet le dossier, selon le lieu de l'enquête, soit au préfet, soit au sous-préfet qui émet un avis et transmet le dossier au préfet. " ; que si ces dispositions prévoient que le sous-préfet formule un avis en même temps qu'il transmet au préfet le dossier de l'enquête parcellaire qui lui a été remis par la commission d'enquête lorsque l'enquête publique a été ouverte en un autre lieu que la préfecture, elles se bornent à rappeler les conditions de collaboration au sein des services préfectoraux et ne créent pas une formalité prescrite à peine de nullité de la procédure ; qu'en toute hypothèse, il ressort des pièces du dossier que le sous-préfet de Châteaubriant a émis le 25 octobre 2012 un avis en application des dispositions précitées de l'article R. 11-26 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; que, dans ces conditions, le moyen manque en fait ;
En ce qui concerne l'exception d'illégalité de la déclaration d'utilité publique :
S'agissant de l'étude d'impact jointe au dossier d'enquête publique :
7. Considérant qu'aux termes de l'
article L. 122-1 du code de l'environnement🏛, dans sa rédaction applicable au litige : " Les travaux et projets d'aménagement qui sont entrepris par une collectivité publique ou qui nécessitent une autorisation ou une décision d'approbation, ainsi que les documents d'urbanisme, doivent respecter les préoccupations d'environnement. / Les études préalables à la réalisation d'aménagements ou d'ouvrages qui, par l'importance de leurs dimensions ou leurs incidences sur le milieu naturel, peuvent porter atteinte à ce dernier, doivent comporter une étude d'impact permettant d'en apprécier les conséquences. Cette étude d'impact est transmise pour avis à l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement par l'autorité chargée d'autoriser ou d'approuver ces aménagements ou ces ouvrages. ( ) " ; qu'il résulte de l'
article R. 122-8 du même code🏛, dans sa rédaction applicable au litige, que le dossier soumis à l'enquête publique relatif au programme viaire doit comporter une étude d'impact ; que le contenu de cette étude est fixé par les dispositions de l'
article R. 122-3 du code de l'environnement🏛, dans sa rédaction alors en vigueur, selon lesquelles : " I. - Le contenu de l'étude d'impact doit être en relation avec l'importance des travaux et aménagements projetés et avec leurs incidences prévisibles sur l'environnement. / II. - L'étude d'impact présente successivement : / 1° Une analyse de l'état initial du site et de son environnement, portant notamment sur les richesses naturelles et les espaces naturels agricoles, forestiers, maritimes ou de loisirs, affectés par les aménagements ou ouvrages ; / 2° Une analyse des effets directs et indirects, temporaires et permanents du projet sur l'environnement, et en particulier sur la faune et la flore, les sites et paysages, le sol, l'eau, l'air, le climat, les milieux naturels et les équilibres biologiques, sur la protection des biens et du patrimoine culturel et, le cas échéant, sur la commodité du voisinage (bruits, vibrations, odeurs, émissions lumineuses) ou sur l'hygiène, la santé, la sécurité et la salubrité publique ; / 3° Les raisons pour lesquelles, notamment du point de vue des préoccupations d'environnement, parmi les partis envisagés qui font l'objet d'une description, le projet présenté a été retenu ; / 4° Les mesures envisagées par le maître de l'ouvrage ou le pétitionnaire pour supprimer, réduire et, si possible, compenser les conséquences dommageables du projet sur l'environnement et la santé, ainsi que l'estimation des dépenses correspondantes ; / 5° Une analyse des méthodes utilisées pour évaluer les effets du projet sur l'environnement mentionnant les difficultés éventuelles de nature technique ou scientifique rencontrées pour établir cette évaluation ; / 6° Pour les infrastructures de transport, l'étude d'impact comprend en outre une analyse des coûts collectifs des pollutions et nuisances et des avantages induits pour la collectivité ainsi qu'une évaluation des consommations énergétiques résultant de l'exploitation du projet, notamment du fait des déplacements qu'elle entraîne ou permet d'éviter. / III. - Afin de faciliter la prise de connaissance par le public des informations contenues dans l'étude, celle-ci fait l'objet d'un résumé non technique. / IV. - Lorsque la totalité des travaux prévus au programme est réalisée de manière simultanée, l'étude d'impact doit porter sur l'ensemble du programme. Lorsque la réalisation est échelonnée dans le temps, l'étude d'impact de chacune des phases de l'opération doit comporter une appréciation des impacts de l'ensemble du programme. ( ) " ; que les inexactitudes, omissions ou insuffisances d'une étude d'impact ne sont susceptibles de vicier la procédure et donc d'entraîner l'illégalité de la décision prise au vu de cette étude que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l'information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative ;
Sur le périmètre de l'étude d'impact :
8. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, notamment du document intitulé " engagements de l'Etat - mesures en matière d'insertion du projet d'aéroport et de sa desserte routière ", que l'Etat a entendu lier fonctionnellement, d'une part, les travaux de réalisation de la desserte routière de la plate-forme aéroportuaire devant conduire à créer une nouvelle 2 x 2 voies d'une longueur d'environ 12 km entre les communes de Grandchamp-des-Fontaines et du Temple-de-Bretagne et, d'autre part, les travaux de réalisation de la nouvelle plate-forme aéroportuaire de Notre-Dame-des-Landes comprenant tant la zone de manoeuvre des avions (les deux pistes et les bretelles d'accès correspondantes) que la zone des installations aéroportuaires (stationnement des avions, aérogares, services et activités directement liés au fonctionnement de l'aéroport) ; qu'en outre, l'Etat s'est engagé à procéder à des travaux d'aménagement qualitatifs et de sécurité des voies locales existantes que sont la RD 15, les VC 1 et 12 et la RD 326 ; qu'il est toutefois constant que ce programme viaire concerne des axes qui n'ont pas vocation à desservir directement la plate-forme aéroportuaire projetée, contrairement à la nouvelle 2 x 2 voies devant être créée entre les communes de Grandchamp-des-Fontaines et du Temple-de-Bretagne qui constituera la desserte routière du projet aéroportuaire ; que si les travaux de recalibrage et d'amélioration de la sécurité sur la voirie locale se justifient par le souci d'adapter ce réseau à une augmentation du trafic sur ces voies, le programme viaire peut toutefois être réalisé indépendamment de la création de la plate-forme aéroportuaire et de sa desserte routière et constitue ainsi un programme distinct de ces deux projets, dépourvu de lien fonctionnel avec ces derniers, dont les impacts propres n'avaient, par conséquent, pas à être pris en compte dans l'étude d'impact relative au programme viaire, objet de la déclaration d'utilité publique dont la légalité est contestée par voie d'exception ; qu'en outre, les requérants ne sauraient utilement invoquer un projet de circulaire relative aux études d'impact dépourvu de toute valeur normative ;
Sur l'analyse des effets du projet sur la santé humaine :
9. Considérant qu'il ressort du dossier soumis à enquête publique, notamment des pages 323 à 326 de l'étude d'impact, que les conséquences du programme viaire sur la qualité de l'air sont précisément analysées dans la mesure où sont présentés les résultats de l'estimation des émissions futures des polluants réglementés et du gaz à effet de serre générés par le programme viaire - sans et avec aménagement de l'aéroport - mis en perspective avec les émissions actuelles ; qu'il s'ensuit que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le public ne disposait d'aucune valeur pour vérifier effectivement les niveaux de pollution atmosphérique induits par le programme viaire litigieux ; qu'en outre, les pages 309 à 322 du dossier sont consacrées à une analyse détaillée du bruit généré par le programme viaire et exposent la méthodologie de l'évaluation de la contribution sonore, les résultats et les mesures compensatoires proposées ; que, dans ces conditions, les requérants ne sont pas plus fondés à soutenir que le public n'était pas en mesure de déterminer les nuisances sonores effectives générées par le projet ;
S'agissant de la compatibilité du programme viaire avec le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux du bassin Loire-Bretagne 2010-2015 :
10. Considérant qu'aux termes du XI de l'
article L. 212-1 du code de l'environnement🏛 : " Les programmes et les décisions administratives dans le domaine de l'eau doivent être compatibles ou rendus compatibles avec les dispositions des schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux " ; que la déclaration d'utilité publique relative à un ouvrage routier n'a pas le caractère d'une décision administrative dans le domaine de l'eau au sens des dispositions précitées ; que, par suite, le moyen tiré de ce que les travaux déclarés d'utilité publique par l'arrêté litigieux du 5 août 2013 ne seraient pas compatibles avec les dispositions du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux du bassin Loire-Bretagne est inopérant ;
S'agissant de l'utilité publique du projet :
11. Considérant qu'il appartient au juge, lorsqu'il doit se prononcer sur le caractère d'utilité publique d'une opération nécessitant l'expropriation d'immeubles ou de droits réels immobiliers, de contrôler successivement qu'elle répond à une finalité d'intérêt général, que l'expropriant n'était pas en mesure de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation, notamment en utilisant des biens se trouvant dans son patrimoine et, enfin, que les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, le cas échéant, les inconvénients d'ordre social ou économique que comporte l'opération ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente ;
12. Considérant que, pour les motifs exposés au point 9, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l'utilité publique du projet serait fondée sur des éléments environnementaux incomplets et inexacts ; qu'en outre, le programme viaire formant un projet distinct de la création de la plate-forme aéroportuaire et de sa desserte routière, les requérants ne sauraient utilement invoquer " des éléments mis en lumière par les différentes procédures ultérieures, au titre desquelles les procédures loi sur l'eau et espèces protégées " concernant ladite plate-forme ; qu'enfin, en se bornant à produire le résumé exécutif du rapport du collège d'experts scientifiques sur la méthode de compensation des incidences sur les zones humides du projet d'aéroport de Notre-Dame-des-Landes et de sa desserte routière, les requérants ne démontrent pas le caractère excessif du coût environnemental direct et indirect de la réalisation du programme viaire par rapport aux avantages de ce dernier dont le caractère d'intérêt général n'est, au demeurant, pas contesté ;
13. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation de l'arrêté du 5 août 2013 par lequel le préfet de la Loire-Atlantique a déclaré cessibles immédiatement au profit de l'Etat, pour le compte duquel intervient la société concessionnaire Aéroports du Grand Ouest, les parcelles leur appartenant nécessaires à la réalisation du projet d'aménagement des voiries départementales et communales (RD 326, RD 15, VC1/VC12) sur le territoire des communes de Notre-Dame-des-Landes, Vigneux-de-Bretagne, Fay-de-Bretagne, Grandchamp-des-Fontaines et Treillières, dénommé " programme viaire ", déclaré d'utilité publique par le même arrêté ; que, par suite, la requête doit être rejetée ;
Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
14. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que les requérants demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ; qu'en outre, il ne paraît pas inéquitable, dans les circonstances de l'espèce, de laisser à la charge de l'Etat et de la société Aéroports du Grand Ouest les frais exposés par eux et non compris dans les dépens ;
