CONSEIL D'ETAT

Statuant au contentieux

N° 365876

ASSOCIATION FRANCE NATURE ENVIRONNEMENT

M. Didier Ribes, Rapporteur
M. Xavier de Lesquen, Rapporteur public

Séance du 3 juin 2015

Lecture du 26 juin 2015

REPUBLIQUE FRANÇAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

Le Conseil d'Etat statuant au contentieux

(Section du contentieux, 6ème et 1ère sous-sections réunies)

Sur le rapport de la 6ème sous-section de la Section du contentieux

Vu la procédure suivante :

Par une requête, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 8 février 2013, 29 novembre 2013 et 19 mai 2015 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association France Nature Environnement demande au Conseil d'Etat :

1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2012-995 du 23 août 2012 relatif à l'évaluation environnementale des documents d'urbanisme ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- la Constitution, notamment son Préambule ;

- la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 ;

- la directive 2003/35/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 mai 2003 ;

- la directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 ;

- les arrêts C-474/10 du 20 octobre 2011 et C-567/10 du 22 mars 2012 de la Cour de justice de l'Union européenne ;

- le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de M. Didier Ribes, maître des requêtes,

- les conclusions de M. Xavier de Lesquen, rapporteur public ;

Vu la note en délibéré, enregistrée le 17 juin 2015, présentée par le ministre du logement, de l'égalité des territoires et de la ruralité ;

1. Considérant que l'article 3 de la directive du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001, relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement, prévoit que différentes catégories de plans et programmes qu'elle vise doivent faire l'objet d'une évaluation environnementale lorsqu'elles sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement ;

2. Considérant qu'aux termes de l'article L. 121-10 du code de l'urbanisme, pris pour la transposition des dispositions de cet article 3 : " I. - Font l'objet d'une évaluation environnementale, dans les conditions prévues par la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil, du 27 juin 2001, relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement ainsi que ses annexes et par la présente section : / 1° Les directives territoriales d'aménagement et les directives territoriales d'aménagement et de développement durables ; / 2° Le schéma directeur de la région d'Île-de-France ; / 3° Les schémas de cohérence territoriale et les schémas de secteur ; / 4° Les prescriptions particulières de massif prévues à l'article L. 145-7. / II. - Font également l'objet de l'évaluation environnementale prévue au premier alinéa du I les documents qui déterminent l'usage de petites zones au niveau local suivants : / 1° Les plans locaux d'urbanisme : / a) Qui sont susceptibles d'avoir des effets notables sur l'environnement, au sens de l'annexe II à la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil, du 27 juin 2001, précitée, compte tenu notamment de la superficie du territoire auquel ils s'appliquent, de la nature et de l'importance des travaux et aménagements qu'ils autorisent et de la sensibilité du milieu dans lequel ceux-ci doivent être réalisés ; / b) Ou qui comprennent les dispositions des plans de déplacements urbains mentionnés aux articles 28 à 28-4 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs ; / 2° Les cartes communales qui permettent la réalisation d'activités, de travaux, d'aménagements, d'ouvrages ou d'installations mentionnés à l'article L. 414-4 du code de l'environnement ; / 3° Les schémas d'aménagement prévus à l'article L. 146-6-1 du présent code. / III. - Sauf dans le cas où elles ne prévoient que des changements qui ne sont pas susceptibles d'avoir des effets notables sur l'environnement, au sens de l'annexe II à la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil, du 27 juin 2001, précitée, les modifications des documents mentionnés aux I et II du présent article donnent lieu soit à une nouvelle évaluation environnementale, soit à une actualisation de l'évaluation environnementale réalisée lors de leur élaboration. " ;

3. Considérant que l'annexe II à la directive du 27 juin 2001 précise les " critères permettant de déterminer l'ampleur probable des incidences visées à l'article 3, paragraphe 5 / 1. Les caractéristiques des plans et programmes, notamment : / - la mesure dans laquelle le plan ou programme concerné définit un cadre pour d'autres projets ou activités, en ce qui concerne la localisation, la nature, la taille et les conditions de fonctionnement ou par une allocation de ressources, / - la mesure dans laquelle un plan ou un programme influence d'autres plans ou programmes, y compris ceux qui font partie d'un ensemble hiérarchisé, / - l'adéquation entre le plan ou le programme et l'intégration des considérations environnementales, en vue, notamment de promouvoir un développement durable, / - les problèmes environnementaux liés au plan ou au programme, / - l'adéquation entre le plan ou le programme et la mise en œuvre de la législation communautaire relative à l'environnement (par exemple les plans et programmes touchant à la gestion des déchets et à la protection de l'eau). / 2. Caractéristiques des incidences et de la zone susceptible d'être touchée, notamment : / - la probabilité, la durée, la fréquence et le caractère réversible des incidences, / - le caractère cumulatif des incidences, / - la nature transfrontière des incidences, / - les risques pour la santé humaine ou pour l'environnement (à cause d'accidents, par exemple), / - la magnitude et l'étendue spatiale géographique des incidences (zone géographique et taille de la population susceptible d'être touchée), / - la valeur et la vulnérabilité de la zone susceptible d'être touchée, en raison: / - de caractéristiques naturelles ou d'un patrimoine culturel particuliers, / - d'un dépassement des normes de qualité environnementales ou des valeurs limites, / - de l'exploitation intensive des sols, / - les incidences pour des zones ou des paysages jouissant d'un statut de protection reconnu au niveau national, communautaire ou international. " ;

4. Considérant que le décret dont l'association France Nature Environnement demande l'annulation pour excès de pouvoir précise les conditions d'application de l'article L. 121-10 du code de l'urbanisme, notamment s'agissant de la détermination des documents d'urbanisme devant faire l'objet d'une évaluation environnementale, soit de manière systématique, soit après un examen au cas par cas par l'autorité administrative de l'Etat désignée à cet effet ;

Sur la légalité externe du décret attaqué :

5. Considérant, en premier lieu, qu'aucune disposition n'imposait à l'auteur du décret attaqué de recueillir l'avis du Conseil national de la protection de la nature et du Conseil supérieur de la prévention des risques technologiques ;

6. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes du paragraphe 5 de l'article 3 de la directive du 27 juin 2001, " les Etats membres déterminent si les plans ou programmes visés aux paragraphes 3 et 4 sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement, soit en procédant à un examen au cas par cas, soit en déterminant des types de plans et programmes ou en combinant ces deux approches. (.) " ; que le paragraphe 6 du même article précise : " Pour l'examen au cas par cas et pour la détermination des types de plans et programmes conformément au paragraphe 5, les autorités visées à l'article 6, paragraphe 3, sont consultées. " ; que, selon cette dernière disposition, " les Etats membres désignent les autorités qu'il faut consulter et qui, étant donné leur responsabilité spécifique en matière d'environnement, sont susceptibles d'être concernées par les incidences environnementales de la mise en œuvre de plans et programmes. " ;

7. Considérant que, pour soutenir que ces dispositions ont été méconnues, l'association requérante se borne à faire valoir que l'auteur du décret attaqué n'a pas soumis à la consultation des autorités compétentes en matière d'environnement désignées par ce décret la liste limitative des types de documents d'urbanisme soumis à évaluation environnementale ; que toutefois, cette liste n'est pas fixée par le décret attaqué mais par l'article L. 121-10 du code de l'environnement, cité au point 2 et pris pour l'application de la directive du 27 juin 2001 ; que, par suite, le moyen invoqué par l'association requérante ne peut qu'être écarté ;

8. Considérant, en dernier lieu, qu'à la date du décret attaqué, il ne résultait ni de l'article L. 120-1 du code de l'environnement, ni d'aucune autre disposition que l'autorité administrative mettant en œuvre une participation du public sur un projet de décret ayant une incidence sur l'environnement aurait dû rendre publique une synthèse des observations du public précisant celles de ces observations dont il avait été tenu compte ; que, par suite, le moyen tiré de ce que l'auteur du décret attaqué n'a pas rendu publique une telle synthèse ne peut, en tout état de cause, qu'être écarté ;

Sur la légalité interne du décret attaqué :

9. Considérant, en premier lieu, que, contrairement à ce que soutient l'association France Nature Environnent, les unités touristiques nouvelles mentionnées à l'article L. 145-9 du code de l'urbanisme ne peuvent être regardées comme des plans ou programmes susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement ; que, par suite, le moyen tiré de ce que le décret attaqué aurait illégalement omis de mentionner les unités touristiques nouvelles dans la liste des documents d'urbanisme soumis à évaluation environnementale ne peut, en tout état de cause, qu'être écarté ;

10. Considérant, en deuxième lieu, que la liste limitative de documents d'urbanisme soumis à évaluation environnementale est, ainsi qu'il a été dit, fixée à l'article L. 121-10 du code de l'environnement, lequel ne comprend ni les plans d'exposition au bruit, ni les cartes communales qui ne permettent pas la réalisation d'activités, de travaux, d'aménagements, d'ouvrages ou d'installations susceptibles de porter une atteinte significative à un site Natura 2000 ; que, par suite, l'association requérante ne saurait utilement soutenir que le décret attaqué aurait méconnu la directive du 27 juin 2001 en ne soumettant pas à évaluation environnementale ces deux catégories de documents d'urbanisme ;

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1. Considérant, en troisième lieu, que l'article L. 121-12 du code de l'urbanisme dispose que : " La personne publique qui élabore un des documents d'urbanisme mentionnés à l'article L. 121-10 transmet pour avis à une autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement le projet de document et son rapport de présentation. / L'autorité de l'Etat compétente en matière d'environnement est consultée, en tant que de besoin, sur le degré de précision des informations que doit contenir le rapport environnemental. " ; que ces dispositions transposent notamment le paragraphe 3 de l'article 6 de la directive aux termes duquel " les Etats membres désignent les autorités qu'il faut consulter et qui, étant donné leur responsabilité spécifique en matière d'environnement, sont susceptibles d'être concernées par les incidences environnementales de la mise en œuvre de plans et de programme " ; qu'il résulte de ces dispositions, telles qu'interprétées par la Cour de justice de l'Union européenne, notamment dans son arrêt rendu le 20 octobre 2011 dans l'affaire C-474/10, qu'elles ne font pas obstacle à ce qu'une même autorité élabore le plan ou programme litigieux et soit chargée de la consultation en matière environnementale et n'impose pas, en particulier, qu'une autre autorité de consultation au sens de cette disposition soit créée ou désignée, pour autant que, au sein de l'autorité normalement chargée de procéder à la consultation en matière environnementale et désignée comme telle, une séparation fonctionnelle soit organisée de manière à ce qu'une entité administrative, interne à celle-ci, dispose d'une autonomie réelle, impliquant notamment qu'elle soit pourvue de moyens administratifs et humains qui lui sont propres, et soit ainsi en mesure de remplir les missions confiées aux autorités de consultation par ces dispositions ;

12. Considérant qu'en désignant le préfet de département comme autorité compétente pour se prononcer sur l'évaluation environnementale des évolutions des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d'urbanisme lorsqu'ils font l'objet d'une mise en compatibilité avec une déclaration de projet décidée par le préfet de région, l'article 3 du décret n'a pas méconnu les exigences rappelées ci-dessus ;

13. Considérant, en revanche, qu'en confiant à la même autorité la compétence pour approuver le document d'urbanisme et la compétence consultative en matière environnementale, s'agissant du chapitre individualisé du schéma de cohérence territoriale valant schéma de mise en valeur de la mer et de la mise en compatibilité d'office par le préfet du plan local d'urbanisme ou du schéma de cohérence territoriale avec des documents supérieurs, sans prévoir de disposition de nature à garantir que la compétence consultative en matière environnementale serait exercée, au sein de cette autorité, par une entité disposant d'une autonomie effective, le décret attaqué a méconnu les exigences découlant du paragraphe 3 de l'article 6 de la directive ;

14. Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes du III de l'article L. 121-10 du code de l'urbanisme : " Sauf dans le cas où elles ne prévoient que des changements qui ne sont pas susceptibles d'avoir des effets notables sur l'environnement, au sens de l'annexe II de la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil, du 27 juin 2001, précitée, les modifications des documents mentionnés aux I et II du présent article donnent lieu soit à une nouvelle évaluation environnementale, soit à une actualisation de l'évaluation environnementale réalisée lors de leur élaboration. " ;

15. Considérant que l'article R. 121-16 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de l'article 4 du décret attaqué, dispose : " Une évaluation environnementale est réalisée à l'occasion des procédures d'évolution suivantes : / 1° Les procédures d'évolution des documents d'urbanisme mentionnés à l'article R. 121-14 qui permettent la réalisation de travaux, aménagements, ouvrages ou installations susceptibles d'affecter de manière significative un site Natura 2000 ; / 2° Les modifications, révisions et déclarations de projet relatives aux documents d'urbanisme mentionnés au 1° de l'article L. 121-10 et aux 2° à 4° du I de l'article R. 121-14 qui portent atteinte à l'économie générale du document ainsi que, pour les modifications, révisions et déclarations de projet relatives aux documents d'urbanisme mentionnés au 1° de l'article L. 121-10 et au 2° du I de l'article R. 121 14, celles dont il est établi après examen au cas par cas qu'elles sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement au sens de l'annexe II de la directive 2001/42/ CE du 27 juin 2001 du Parlement européen et du Conseil relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement ; / 3° En ce qui concerne les schémas de cohérence territoriale : / a) Les révisions ; / b) Les déclarations de projet lorsqu'elles portent atteinte aux orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables du schéma ou changent les dispositions du document d'orientation et d'objectifs prises en application du II de l'article L. 122-1-5 ; / 4° En ce qui concerne les plans locaux d'urbanisme : / a) Pour les plans locaux d'urbanisme mentionnés aux 5° et 6° du I et aux 1° et 2° du II, d'une part, les révisions et, d'autre part, les déclarations de projet qui soit changent les orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables, soit réduisent un espace boisé classé, une zone agricole ou une zone naturelle et forestière, soit réduisent une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels, ou d'une évolution de nature à induire de graves risques de nuisance ; / b) Les révisions et modifications d'un plan local d'urbanisme autorisant des opérations ou travaux mentionnés au 3° du II de l'article R. 121-14 ; / c) Les révisions et les déclarations de projet des plans locaux d'urbanisme mentionnés au III de l'article R. 121-14, s'il est établi après examen au cas par cas, qu'elles sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement au sens de l'annexe II de la directive 2001/42/CE du 27 juin 2001 du Parlement européen et du Conseil relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement ; / 5° En ce qui concerne les cartes communales : / a) Les révisions de celles des communes dont le territoire comprend en tout ou partie un site Natura 2000 ; / b) Les révisions de celles des communes limitrophes d'une commune dont le territoire comprend en tout ou partie un site Natura 2000, s'il est établi, après examen au cas par cas, qu'elles sont susceptibles d'affecter de manière significative un site Natura 2000, individuellement ou en raison de leurs effets cumulés. / L'évaluation environnementale prend la forme soit d'une nouvelle évaluation environnementale, soit d'une actualisation de l'évaluation environnementale qui a déjà été réalisée. " ;

16. Considérant, d'une part, que, contrairement à ce que soutient l'association France Nature Environnement, tant les mises en compatibilité des documents d'urbanisme visés à l'article L. 121-10 du code de l'urbanisme avec des déclarations d'utilité publique que les mises en compatibilité, prévues par les articles L. 122-15-1 et L. 123-14 du même code, des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d'urbanisme avec des documents supérieurs peuvent constituer, en raison de leur ampleur, des révisions de ces documents d'urbanisme qui sont comprises dans le champ de l'article R. 121-16 de ce code résultant du décret attaqué ;

17. Considérant, d'autre part, qu'il résulte de l'article 2 de la directive du 27 juin 2001 que les plans et programmes auxquels elle est applicable concernent ceux qu'elle mentionne ainsi que leurs modifications ; que, si la directive ne se réfère pas explicitement aux actes d'abrogation, la Cour de justice de l'Union européenne a jugé, dans son arrêt rendu le 22 mars 2012 dans l'affaire C-567/10, qu'il n'est pas exclu que l'abrogation partielle ou totale d'un plan ou d'un programme soit susceptible d'avoir des effets notables sur l'environnement, en ce qu'elle peut comporter une modification de la planification envisagée sur les territoires concernés ; qu'il appartient ainsi aux Etats membres de prendre en considération l'impact environnemental d'une abrogation du plan ou d'un programme en vue de déterminer ses éventuelles incidences ultérieures sur l'environnement ;

18. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les dispositions contestées de l'article R. 121-16 du code de l'urbanisme doivent être interprétées comme étant en principe applicables aux procédures d'abrogation totale ou partielle des documents d'urbanisme qu'elles mentionnent ; que, par suite, le moyen tiré de ce que ces dispositions seraient illégales faute de soumettre à évaluation environnementale les procédures d'abrogation des actes qu'elles visent doit être écarté ;

19. Considérant, en cinquième lieu, qu'aux termes des paragraphes 5 et 7 de l'article 3 de la directive du 27 juin 2001 : " Les Etats membres déterminent si les plans ou programmes visés aux paragraphes 3 et 4 sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement, soit en procédant à un examen au cas par cas, soit en déterminant des types de plans et programmes ou en combinant ces deux approches. À cette fin, les Etats membres tiennent compte, en tout état de cause, des critères pertinents fixés à l'annexe II, afin de faire en sorte que les plans et programmes susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement soient couverts par la présente directive. / (.) / Les Etats membres prennent les mesures nécessaires pour que les conclusions prises en vertu du paragraphe 5, y compris les raisons de ne pas prévoir une étude d'impact sur l'environnement conformément aux articles 4 à 9, soient mises à la disposition du public. " ; que le paragraphe 4 de l'article 5 de la même directive dispose : " Les autorités visées à l'article 6, paragraphe 3, sont consultées lorsqu'il faut décider de l'ampleur et du degré de précision des informations que le rapport sur les incidences environnementales doit contenir. " ; que les 2 et 5 de l'article 6 de la même directive prévoient que " Une possibilité réelle est donnée, à un stade précoce, aux autorités visées au paragraphe 3 et au public visé au paragraphe 4 d'exprimer, dans des délais suffisants, leur avis sur le projet de plan ou de programme et le rapport sur les incidences environnementales avant que le plan ou le programme ne soit adopté ou soumis à la procédure législative. / (.) / Les modalités précises relatives à l'information et à la consultation des autorités et du public sont fixées par les Etats membres. " ;

20. Considérant que, contrairement à ce que soutient l'association requérante, il ne résulte pas des dispositions citées ci-dessus de la directive du 27 juin 2001 que la décision de l'autorité environnementale de soumettre à évaluation environnementale la procédure d'élaboration ou d'évolution affectant un plan local d'urbanisme ou une carte communale et l'avis positif donné par cette même autorité sur l'évaluation environnementale et le projet de document ne pourraient prendre la forme d'une décision implicite au terme d'un certain délai ; que, par suite, le moyen tiré de ce que les articles 2 et 3 du décret attaqué méconnaitraient la directive du 21 juin 2001 en prévoyant des régimes de décision implicite ne peut qu'être écarté ;

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1. Considérant, en dernier lieu, qu'aucune disposition non plus qu'aucun principe n'impose que l'autorité environnementale mette immédiatement à disposition du public les informations qui lui sont transmises par l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement, lorsqu'elle doit se prononcer au cas par cas sur la nécessité de soumettre à une évaluation environnementale l'élaboration ou la procédure d'évolution affectant un plan local d'urbanisme ou une carte communale ; que, par suite, le moyen tiré de ce que le décret attaqué serait illégal, faute d'avoir mis une telle obligation à la charge de l'autorité environnementale, ne peut qu'être écarté ;

22. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de saisir la Cour de justice de l'Union européenne d'une question préjudicielle, que l'association France Nature Environnement n'est fondée à demander l'annulation des dispositions contestées du décret attaqué qu'en tant seulement que son article 3 désigne l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement pour l'élaboration du chapitre individualisé du schéma de cohérence territoriale valant schéma de mise en valeur de la mer et la mise en compatibilité d'office par le préfet du plan local d'urbanisme ou du schéma de cohérence territoriale avec des documents supérieurs ;

Sur les conséquences de l'illégalité du décret attaqué :

23. Considérant que la portée de l'annulation partielle de l'article 3 du décret attaqué est limitée, compte tenu du nombre d'actes pris sur le fondement des dispositions illégales ; qu'en application de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme, l'illégalité pour vice de procédure des schémas de mise en valeur de la mer adoptés conformément aux dispositions illégales du décret attaqué, ainsi que des plans locaux d'urbanisme et des schémas de cohérence territoriale ayant fait l'objet d'une mise en compatibilité d'office dans les mêmes conditions, ne peut être invoquée par voie d'exception que dans un délai de six mois à compter de la prise d'effet des documents en cause ; qu'ainsi, il n'apparaît pas que la disparition rétroactive des dispositions illégales de l'article 3 du décret attaqué entraînerait des conséquences manifestement excessives de nature à justifier une limitation dans le temps des effets de leur annulation ;

Sur les conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

24. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat une somme de 150 euros à verser à l'association France Nature Environnement, en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

D E C I D E :

Article 1er : L'article 3 du décret du 23 août 2012 est annulé en tant qu'il désigne l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement pour l'élaboration du chapitre individualisé du schéma de cohérence territoriale valant schéma de mise en valeur de la mer et la mise en compatibilité d'office par le préfet du plan local d'urbanisme ou du schéma de cohérence territoriale avec des documents supérieurs.

Article 2 : L'Etat versera à l'association France Nature Environnement une somme de 150 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de l'association France Nature Environnement est rejeté.

Article 4 : La présente décision sera notifiée à l'association France Nature Environnement, au Premier ministre et à la ministre du logement, de l'égalité des territoires et de la ruralité.