[Questions à...] Quelle présence (ou pas) des emblèmes religieux sur le domaine des personnes publiques ? Questions à Clément Benelbaz, Maître de conférences en droit public, Université Savoie Mont Blanc

Mots-clés : communes • laïcité • domaine public • domaine privé • statue

Dans un arrêt rendu le 11 mars 2022, la Haute juridiction a précisé que l'interdiction « d'élever ou d'apposer aucun signe ou emblème religieux [...] en quelque emplacement public que ce soit » n’est pas limitée aux seules dépendances du domaine public, mais peut aussi trouver application au domaine privé des personnes publiques. Cette décision étend donc le champ de la neutralité devant s’appliquer aux communes qui ne peuvent exciper du fait que le terrain en litige serait un endroit reculé de la commune qui accueille des processions depuis plusieurs siècles. Pour faire le point sur cette question, Lexbase Public a rencontré Clément Benelbaz, Maître de conférences en droit public, Université Savoie Mont Blanc, membre du Centre de recherche en droit Antoine Favre, membre associé du CERCCLE, Université de Bordeaux.

Lexbase : Pouvez-vous nous rappeler ce que dit précisément la loi de 1905 sur les monuments religieux dans l'espace public ?

Clément Benelbaz : La loi du 9 décembre 1905, concernant la séparation des Églises et de l'État N° Lexbase : L0978HDL, en son article 28, « interdit, à l’avenir, d’élever ou d’apposer aucun signe ou emblème religieux sur les monuments publics ou en quelque emplacement public que ce soit, à l’exception des édifices servant au culte, des terrains de sépulture dans les cimetières, des monuments funéraires, ainsi que des musées ou expositions ». Le cas échéant, il revient au juge administratif de se prononcer sur la nature religieuse ou non de l’emblème, du signe ou du logotype en cause.

Dans son rapport, Aristide Briand précisait que l’interdiction a le même but que les autres articles de la loi, c’est-à-dire réaliser la neutralité stricte des personnes publiques. Il précisait d’ailleurs, et cette précision est de taille : « Les emblèmes religieux déjà élevés ou apposés demeurent et sont régis par la législation actuelle. L’article ne dispose que pour l’avenir » [1].

Des explications furent ensuite données lors des débats à la Chambre : « Il s’agit ici d’emblèmes, de signes extérieurs ayant un caractère spécial, c’est-à-dire destinés à symboliser, à mettre en valeur une religion », en somme, « des objets qui ont un caractère nettement symbolique, qui ont été érigés moins pour rappeler des actions d’éclat accomplies par les personnages qu’ils représentent que dans un but de manifestation religieuse » [2].

De plus, le législateur avait pris soin de définir ce qu’il entendait par l’expression « emplacement public » : celui-ci concerne les rues, les places publiques ou les édifices publics, autres que les musées ou les églises, et tout ce qui relève de la propriété de l’État, du département ou de la commune, car « ce domaine est à tous, aux catholiques comme aux libres penseurs ». Ces derniers doivent être protégés contre toute forme de manifestation religieuse par le biais de signes ou de symboles. Il n’est donc nullement question « d’empêcher un particulier, si c’est son goût, de faire décorer sa maison de la manière qui lui plaira, même si cette maison a sa façade sur une place ou une rue » [3]. Dès lors, et dans l’esprit du législateur de 1905, l’obligation de neutralité dans les emplacements publics ne s’imposait qu’aux seules personnes publiques, et en aucun cas aux particuliers, ce qui d’ailleurs limite singulièrement l’extension de l’obligation de neutralité dans la sphère privée [4].

La loi de 1905 souhaitait par ailleurs respecter le passé, et l’interdiction ne pouvait valoir que pour l’avenir, mais il fallait aussi protéger le « regard des citoyens qui peuvent ne pas partager [des] croyances ».

Quant aux statues, une subtilité peut apparaître lorsqu’il s’agit de commémorer une personnalité qui est en plus un religieux. Il convient d’ailleurs de souligner que ces questions avaient précisément été soulevées lors des débats de la loi de 1905. En effet, plusieurs députés dont E. Aynard et J. Auffray avaient demandé s’il serait alors possible d’ériger des statues de religieux, comme Monseigneur Affre [5]. J. Auffray interrogeait également s’il serait possible « d’élever une statue à Jeanne d’Arc sans la saluer dans ce qu’elle a été et sans reconnaître par un signe ou un emblème quelconque que Jeanne d’Arc a été, le temps le voulait, une chrétienne et une catholique » [6]. Il relevait en effet qu’il est « impossible de faire une statue de Jeanne d’Arc sans y mettre des signes ou des emblèmes religieux ».

Aristide Briand précisa alors l’esprit de la loi : « On peut honorer un grand homme, même s’il est devenu un saint, sans glorifier spécialement la partie de son existence qui l’a désigné à la béatification de l’Eglise […] Une commune pourra toujours honorer la mémoire d’un de des enfants en lui érigeant une statue sans donner à ce monument le caractère marqué d’une manifestation religieuse » [7].

On le voit, dans l’esprit du législateur, il était clairement distingué entre le culturel et le cultuel. Même si cela est délicat, il semble alors nécessaire de dissocier les différentes actions d’un même personnage, sans pour autant nier ce qu’il a été dans l’ensemble de sa vie.

Finalement, les seules exceptions seront d’une part les signes ou emblèmes religieux érigés avant 1905 sur le domaine public (une statue [8] ou un calvaire par exemple) : ce qui était cultuel est devenu culturel. D’autre part, il s’agit de celles énoncées de façon stricte dans la loi de 1905 : les terrains de sépulture dans les cimetières, les monuments funéraires, les musées ou expositions peuvent se voir dotés de symboles religieux [9].

Ce sont finalement toutes les propriétés publiques qui sont supposées être neutres, afin de ne pas froisser la sensibilité d’un administré : celui-ci, qu’il soit usager ou simple passant, ne doit pas se voir imposer un signe symbolisant un attachement particulier à un courant de pensée, à un parti politique, ou encore à des convictions religieuses.

Lexbase : A-t-elle été toujours bien respectée par les communes ?

Clément Benelbaz : La question de la neutralité des personnes publiques, c’est-à-dire plus précisément de leurs bâtiments, mais aussi de leurs propriétés, semblait a priori tranchée par la loi de 1905. Pourtant, il n’est pas rare de croiser par hasard ou non, un certain nombre d’édifices religieux érigés après 1905, qu’il s’agisse de calvaires situés à des intersections ou de croix monumentales sur certains sommets [10], lesquels ne donnent pas nécessairement lieu à contentieux.

Surtout, il est frappant de constater que depuis quelques années, un certain nombre de remises en cause de l’article 28 apparaissent, puisque plusieurs signes et symboles religieux, essentiellement catholiques d’ailleurs, ressurgissent sur l’espace public.

À l’approche des fêtes de Noël, il est devenu fréquent de voir des crèches dans des mairies ou dans certains services publics. Plusieurs communes ou régions ont fait parler d’elles en installant de telles structures. Il en est de même au sujet de statues, représentant des saints, la Vierge, ou encore un pape. Ce qui était un phénomène confidentiel a fini par prendre une ampleur juridique. Aussi faut-il attendre qu’un contentieux naisse pour que les règles soient rappelées, ou pas d’ailleurs.

Lexbase : Quelle a été jusqu'ici la position du juge administratif ?

Clément Benelbaz : En dernier lieu, il revient nécessairement au juge d’interpréter le signe dont il est question, et de déterminer si celui-ci est religieux ou non. En effet, il est tout à fait possible de déterminer la signification d’un signe ou d’un symbole, sans pour autant porter une appréciation sur le contenu de la croyance, sa véracité, ou de juger si le rite est bien respecté. En ce qui concerne les crèches de Noël par exemple, très logiquement, leur place dans un service public aurait dû être strictement interdite, en application simple de l’article 28 de la loi de 1905.

Cependant, dans la pratique, certains détournements ont en effet pu être constatés au sujet de l’interprétation de ce signe religieux. Ainsi, le Conseil d’État a rendu deux arrêts le 9 novembre 2016 sur les crèches, mais sans véritablement régler la question ni clarifier la situation [11]. En effet, le juge autorise, sous conditions, leur installation : relevant que la crèche est « une représentation susceptible de revêtir une pluralité de significations » et qui présente un caractère religieux, le Conseil d’État estime également qu’il s’agit d’un élément « faisant partie des décorations et illustrations qui accompagnent traditionnellement, sans signification religieuse particulière » les fêtes de fin d’année. En somme, sont à la fois reconnues aux crèches une dimension religieuse et une dimension non religieuse, donc culturelle. Dès lors, les arrêts considèrent que si la crèche est culturelle, en raison notamment du contexte, elle sera autorisée ; si en revanche elle est accompagnée « d’élément de prosélytisme », ou s’il n’y a pas d’usages locaux, elle sera interdite. De même, le Conseil d’Etat distingue selon les lieux : dans l’enceinte des bâtiments publics, sauf circonstances particulières, le caractère culturel sera difficilement admis. En revanche, dans d’autres emplacements publics, « eu égard au caractère festif », la crèche peut être autorisée.

Les décisions de novembre 2016 ajoutent sans doute à la confusion, en créant d’abord des exceptions là où le texte de 1905 n’en mentionne pas, notamment quant au contexte et au lieu de l’installation du signe religieux. Ensuite, en faisant de la crèche un objet mixte, qui peut être tantôt cultuel tantôt culturel, la solution retenue manque de clarté et de prévisibilité : comment savoir à l’avance si la crèche est cultuelle ou culturelle, donc si elle est autorisée ou non ? Telles sont les interrogations qui restent en suspens, et l’application de cette jurisprudence du Conseil d’État montre que les problèmes demeurent plus nombreux que les solutions qui se trouvaient, sans doute, dans le texte initial [12].

Quant aux statues religieuses, ici encore les interprétations et applications divergent. Ainsi, en Bretagne, la commune de Ploërmel avait suscité la controverse en décidant, en 2006, d’ériger sur une place publique une statue de 7,5 mètres de haut du pape Jean-Paul II, qui était surmontée d’une croix monumentale. L’affaire fit grand bruit, et la décision municipale fut contestée devant le juge administratif. La question se posait en effet de savoir si l’ensemble (croix et statue) pouvait être considéré comme un signe ou emblème religieux. Si tel était le cas, alors il était interdit, en application de l’article 28.

Le Conseil d’État, dans une décision du 25 octobre 2017 [13], estima que si l’arche surplombant la statue ne pouvait, en elle-même, être regardée comme un signe ou un emblème religieux, il en allait différemment de la croix, « eu égard à ses caractéristiques ». En clair, le juge demanda à la commune de retirer la croix, en revanche, la statue du pape seul pouvait être maintenue.

Ici, la signification religieuse ne faisait aucun doute, en tout cas pour la croix. Par conséquent, elle ne pouvait être élevée sur une place publique. En réalité, la statue seule pouvait l’être, car rien n’empêche, dans la loi, de commémorer un homme ou une femme pour ses œuvres politiques, sociales, culturelles ou locales, quand bien même il aurait été un religieux.

La question s’était par exemple déjà posée en 1988, et la ville de Lille avait pu placer dans un lieu public un buste représentant le cardinal Liénart, au motif qu’il avait été une personnalité locale [14]. Ces solutions sont alors conformes à la lettre et à l’esprit de la loi de 1905.

Mais qu’en est-il alors de statues dont la représentation est exclusivement religieuse ? La question s’est par exemple posée récemment au sujet de l’installation en 2018 d’une statue de l’archange saint Michel sur le parvis de l’église des Sables-d’Olonne. Certes ici la statue avait longtemps été exposée dans la cour d’une ancienne école privée, pour être ensuite récupérée par la commune, et finalement installée sur le domaine public. Pour autant cette dernière mesure fut jugée illégale [15] : ni sa dimension culturelle, historique ou traditionnelle ne saurait prévaloir sur sa signification religieuse, estimèrent les juges.

De la même façon, dans une affaire de 2015, le tribunal administratif de Grenoble avait jugé que l’installation en 2011 d’une statue de la Vierge dans un parc municipal en Haute-Savoie était illégale [16]. La solution fut identique au sujet d’une statue réalisée en 1945, puis donnée à la commune de la Flotte-en-Ré, et installée en 1983 sur une avenue [17] : le fait qu’elle comporte une plaque portant la mention « vœux de guerre » n’en faisait pas pour autant un monument funéraire, ou un élément du patrimoine local ou historique. Ces solutions sont également conformes à la loi de 1905.

Pourtant, dans l’affaire de la statue de la Vierge de Saint-Pierre-d’Alvey, le tribunal administratif de Grenoble avait justifié son maintien, alors qu’elle avait été implantée en 2014 sur le domaine public par une association privée [18]. Dès lors, on peut avoir le sentiment d’une laïcité à géométrie variable, qui diffèrera selon le lieu ; de plus, on constate que les arguments avancés par les communes pour justifier le maintien de telles statues tendent à rendre culturel ou historique un élément strictement religieux.

Lexbase : La décision ici commentée vous semble-t-elle justifiée ?

Clément Benelbaz : L’arrêt du Conseil d’État sur l’affaire de la Vierge de Saint-Pierre-d’Alvey permet de revenir à la fois à la cohérence des règles de domanialité publique, mais aussi de la loi de 1905, en rappelant finalement sa lettre et son esprit.

En effet, le tribunal administratif avait estimé que l’affectation des biens à l’exercice du culte s’appliquait non seulement à un édifice cultuel, mais aussi à ses dépendances nécessaires, « fonctionnellement indissociables » de l’édifice cultuel. De plus, pour les juges, l’article 28 de la loi de 1905 permettait d’apposer des signes religieux sur un emplacement public « déjà affecté au culte à la date de l’entrée en vigueur de la loi du 9 décembre 1905 ».

En l’espèce, le jugement s’appuyait sur des archives départementales de la Savoie, faisant état d’une instance devant le Sénat de Chambéry de 1787, ainsi que sur diverses attestations et photographies, démontrant que l’emplacement du village sur lequel cette statue a été érigée comportait, depuis au moins le XVIII^e siècle, une croix, vers laquelle se dirigeaient des processions. Dès lors, ces dernières avaient un caractère ancien et régulier, avant 1905, et il convenait de considérer que la parcelle formait une « dépendance de l’église de la commune située environ à deux kilomètres à vol d’oiseau ». Ce jugement du tribunal administratif de Grenoble soulevait donc un certain nombre d’interrogations, à la fois en termes de domanialité publique, mais aussi d’interprétation de l’article 28 de la loi de 1905 et finalement de ce qui constitue ou non un signe religieux.

Le Conseil d’État valide ici le raisonnement de la cour administrative d’appel de Lyon : la parcelle ne saurait constituer un édifice servant au culte ni une de ses dépendances immobilières nécessaires, aucun lien fonctionnel n’existant entre les deux. De plus, elle ne rentre dans aucune des exceptions prévues par l’article 28 de la loi de 1905. Enfin et surtout, le Conseil d’État considère que l’interdiction de l’article 28 n’est pas limitée aux seules dépendances du domaine public, elle s’applique également au domaine privé des personnes publiques.

Cette précision est indispensable : elle permet d’éviter que des collectivités contournent la loi, en estimant que seul leur domaine public se devait d’être neutre ; car en déclassant le bien et en le transférant au domaine privé, elles auraient pu selon elles y ériger des signes religieux [19].

C’est finalement, estime le Conseil d’État, toute la propriété des personnes publiques qui doit respecter la neutralité ; cette solution se rallie à la lecture et à l’interprétation initiales de l’article 28 de la loi de 1905.

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