[Focus] Les modalités de contestation d’un arrêté municipal

Mots clés : pouvoirs de police • contestation • arrêtés municipaux

Les maires des communes littorales sont amenés, surtout pendant la période estivale qui entraîne un afflux de touristes, à réglementer les activités des entreprises de loisirs profitant de cette manne tout en participant à l'animation des centres-villes et des bords de plages. Cet encadrement implique nécessairement une restriction du champ d'action de ces entreprises, lesquelles peuvent être amenées à contester les décisions de l'édile qu'elles trouveraient injustifiées.

Durant la période estivale, on peut assister à une singulière migration depuis près d’un siècle. Les villes des côtes françaises se remplissent de ces vacanciers qui viennent s’y délasser. L’espace de quelques semaines où « le temps dure longtemps », la vie locale change.

Dans ce contexte particulier, les maires des communes touristiques sont en première ligne pour canaliser l’afflux massif d’une population pérégrine. Ils sont alors souvent amenés à encadrer un peu plus strictement le quotidien en prévoyant des règles spécifiques concernant le bruit, les tenues vestimentaires, la pratique de certains loisirs, etc. Ils disposent à cette fin d’un pouvoir de police administrative qui leur permet de prendre de nombreuses mesures destinées à prévenir toute atteinte (à l’ordre public, à la sécurité, à la salubrité). L’édiction de ces mesures crée régulièrement des polémiques saisonnières : on se souvient notamment des arrêtés « anti-burkinis » [1] ou encore des récurrents arrêtés « anti-mendicité » [2]. Plus localement, certaines décisions encadrant la pratique de loisirs, en particulier sur les plages, peuvent également générer certains remous.

On peut ainsi relever une récente décision prise par le maire de la commune de La Tremblade (Charente-Maritime) pour interdire la pratique des « activités cyclables » (sic) sur les plages de la commune. Cet arrêté du 14 juin 2021 est notamment justifié, selon l’édile, par la dangerosité que représente la circulation des vélos sur les plages, et plus particulièrement les « fatbike » (vélos aux pneus plus épais permettant de rouler sur le sable et pouvant être équipés d’une assistance électrique).

Une entreprise locale de location de vélos s’estime particulièrement touchée par cette décision, dans la mesure où les vélos qu’elle loue sont essentiellement destinés à rouler sur le sable. Comme beaucoup d’entreprises mises en difficulté par des restrictions estivales, elle pourrait s’interroger sur la légalité de l’arrêté litigieux (I), et même envisager une ou plusieurs actions contentieuses (II).

I. La légalité des mesures de police

Il convient tout d’abord d’identifier clairement la nature de l’acte en cause, afin de pouvoir lui faire correspondre un régime juridique. Ensuite, il s’agira d’analyser les conditions de légalité d’un tel acte, qui se décomposent classiquement en deux volets : sa légalité externe et sa légalité interne.

A. L'identification préliminaire de la nature de l’acte en cause

Avant d’entrer dans l’analyse à proprement parler de l’arrêté en question, il convient de le qualifier avec justesse. En effet, les actes de police administrative obéissent à un régime particulier. L’arrêté en cause semble pouvoir concilier deux objectifs : d’une part, la préservation des dunes, de la faune et de la flore du milieu dunaire, et d’autre part, la prévention de toute atteinte à la sécurité et la tranquillité publique. On pourrait alors se demander si cette décision constitue un simple acte de préservation d’un bien du domaine communal (les dunes), ou bien un acte de police. Dans le cas d’espèce, bien que le maire invoque la « nécessité de protéger le littoral » et la faune et la flore dunaire, il souligne que cet arrêté a été pris dans le but « d’assurer la sécurité des différents usagers de la mer et des lieux de baignade ». La préservation du milieu dunaire et de son biotope apparaît donc secondaire : le principal objet de cette décision est d’encadrer la pratique d’activités cyclables dans certains secteurs, notamment en période d’affluence. La décision litigieuse semble donc constituer, non pas un simple acte de gestion du domaine communal, mais bien une mesure de police [3]. À ce titre, elle est soumise à certaines conditions de légalité.

B. La légalité externe de la mesure de police : la compétence de son auteur, sa forme et la procédure préalable

Les mesures de police sont des actes administratifs qui doivent respecter certaines conditions de légalité qui tiennent non pas au contenu de l’acte, mais aux conditions de sa formation, à savoir la compétence de son auteur, sa forme et la procédure qui doit être suivie préalablement à leur édiction. En général, les questions de la compétence de l’auteur de la mesure et de la procédure qui a mené à sa formation posent peu de problèmes. La forme de l’acte peut en revanche être plus facilement critiquée.

1) Sur les questions de la compétence de l’auteur de l’acte et de la procédure menant à sa formation

En premier lieu, maire détient de nombreuses compétences en tant qu’autorité de police administrative. Il tire l’essentiel de ses pouvoirs du Code général des collectivités territoriales, et notamment de ses articles L. 2212-2 (N° Lexbase : L0892I78) et suivants. Sa compétence est limitée par celle des autres autorités de police : un certain domaine peut lui échapper car il est matériellement attribué à une autre autorité (par exemple, les conditions d’utilisation du glyphosate [4]), ou parce que sa compétence rencontre ses limites géographiques (un maire n’est en principe pas compétent sur le territoire d’une autre commune). Plusieurs édiles de communes limitrophes peuvent tout à fait harmoniser les mesures qu’ils prennent, notamment pour la règlementation de la circulation [5]. Ce point pose en général peu de difficultés.

En second lieu, il arrive qu’avant de prendre certains actes de police, l’autorité compétente doive suivre une certaine procédure prévue par les textes. Par exemple, la dissolution d’une association de supporters nécessite la saisine d’une commission spécifique pour avis [6]. Ce cas de figure est assez rare et bien souvent, le maire n’a pas à suivre de procédure particulière préalablement à l’édiction d’un arrêté. Dans l’hypothèse où la décision qu’il prend n’est pas une décision individuelle (qui concerne une personne en particulier) mais qu’elle est une décision règlementaire (comme c’est le cas en l’espèce), le maire n’est notamment pas soumis au respect du contradictoire [7].

En ce qui concerne l’arrêté étudié qui règlemente l’usage des vélos sur le territoire de la commune de La Tremblade, la compétence de l’auteur ne semble poser aucun problème. Cet arrêté est en effet signé du maire qui, a priori, dispose bien de la compétence nécessaire à la prise d’une telle décision. Il ne semble pas qu’une procédure particulière aurait dû être suivie préalablement à la décision du maire de la commune.

2) Sur la motivation de l’arrêté

Le Code des relations entre le public et l’administration pose une obligation de motivation des décisions individuelles défavorables dont font partie les mesures de police[8]. À ce titre, l’administration doit mettre l’intéressé à même de comprendre les raisons de fait et de droit qui fondent sa décision. En revanche, sans texte spécifique l’imposant, les décisions règlementaires ne sont en principe pas concernées par l’obligation de motivation. Seules quelques exceptions sont concernées, telles que les mesures de police de la circulation et du stationnement.

L’article L. 2213-4 du Code général des collectivités territoriales (N° Lexbase : L3143LUX) prévoit notamment que « le maire peut, par arrêté motivé, interdire l'accès […] de certains secteurs de la commune aux véhicules dont la circulation […] dans ces secteurs est de nature à compromettre soit la tranquillité publique, […] soit la protection des espèces animales ou végétales, soit la protection des espaces naturels ». Il impose donc une obligation de motivation au maire qui réglemente l’accès de certains secteurs aux véhicules. La cour administrative d’appel de Versailles a rendu un arrêt intéressant à ce sujet, dans lequel elle a jugé qu’un arrêté municipal était insuffisamment motivé car ses dispositions « visent le Code général de collectivités territoriales [a priori sans viser spécifiquement les articles concernés] et si le maire a mentionné qu'il y avait lieu de modifier la réglementation de la circulation automobile » [9].

En l’espèce, l’arrêté du maire de La Tremblade semble au moins pour partie soumis à une obligation de motivation, en ce qu’il prohibe l’accès de certains secteurs aux véhicules [10]. La décision litigieuse fait référence assurément aux considérations de fait qui ont motivé cette décision. Elle pourrait donc sembler motivée en fait, bien qu’il ne soit pas clairement expliqué dans quelle mesure les activités interdites portent atteinte à la sécurité des usagers. En revanche, l’arrêté en question ne fait pas référence au Code pénal et au Code général des collectivités territoriales dans ses visas. On peut donc s’interroger sérieusement sur le caractère suffisant de la motivation de cette décision. Si la jurisprudence n’est pas absolument tranchée sur ce point, on retrouve toutefois des arrêts qui ont censuré des décisions administratives qui ne faisaient référence qu’à une législation en général, sans indiquer les dispositions qui étaient appliquées [11]. La motivation de l’arrêté litigieux semble donc critiquable sur ce point.

C. La légalité interne de la mesure de police : son contenu

Il convient d’envisager les principales critiques qui peuvent être formulées contre des décisions de police administrative qui ont pour objet l’encadrement de la pratique d’une activité sur le territoire d’une commune. Il s’agira notamment du détournement de pouvoir, de l’erreur dans la qualification matérielle des faits et de la disproportion de la mesure.

Tout d’abord, le maire ne peut faire usage de ses pouvoirs de police dans un but autre que celui dans lequel ils lui ont été conférés : le cas échéant, son acte serait entaché d’un détournement de pouvoir. À titre d’exemple, le juge a déjà sanctionné un arrêté restreignant le commerce ambulant qui était en fait motivé par la volonté de protéger les commerçants de la localité [12]. Un tel vice est en général difficile à prouver (a fortiori quand on entend soutenir que l’administration a « déguisé » sa décision pour lui donner une apparence de légalité, en cachant sa volonté réelle qui serait moins avouable).

Ensuite, l’administration ne doit naturellement pas avoir commis d’erreur dans la qualification matérielle des faits. Ainsi, est illégal l’arrêté d’un maire qui interdit le stationnement dans une partie de la chaussée sur sa commune en se fondant sur la nécessité, d'une part, d'assurer le bon ordre et de prévenir tout accident et, d'autre part, de préserver le caractère environnemental du site, alors que le stationnement de véhicules ne présente aucune gêne, aucun danger, ou aucune menace pour l’environnement [13].

Enfin, une mesure de police restreint la liberté. Partant, elle doit être « adaptée, nécessaire et proportionnée » [14] pour assurer l’objectif de maintien de l’ordre public. Au titre de la proportionnalité, la mesure de police ne doit pas créer d’interdiction générale et absolue et être adaptée au but poursuivi. Une mesure disproportionnée par rapport à l’objectif poursuivi pourra être annulée. À titre d’exemple, le juge administratif a annulé une décision de maintien de barrières métalliques au milieu d’une rue, dont la manipulation est difficile pour laisser les riverains accéder à leur propriété, en jugeant que cette mesure est disproportionnée par rapport à l’objectif poursuivi [15]. Au contraire, il a estimé qu’un arrêté par lequel le maire d’une commune a interdit la pratique de randonnées équestres sur une partie des plages de sa commune n’était pas disproportionné au regard de l’objectif de sécurité et de tranquillité poursuivi. Il a estimé que cette décision ne portait pas une atteinte excessive au principe de liberté de commerce et d’industrie [16].

En l’espèce, la légalité interne de l’arrêté municipal en question pourrait être discutée.

1. Il n’apparaît pas pertinent de se prononcer sur un éventuel détournement dont serait entachée une décision administrative en la commentant ex nihilo ;

2. Au titre de l’erreur dans la qualification matérielle des faits, on pourrait certainement discuter la réalité de l’existence de risques pour la faune et la flore du milieu dunaire induits par la pratique du vélo ou de la trottinette. De prime abord, ces activités n’apparaissent en effet pas en elles-mêmes représenter un danger. Au demeurant, l’arrêté litigieux indique que « le piétinement déstabilise le sable et détruit la végétation », ce qui semble dénué de lien avec les « activités cyclables » (sauf à considérer que les cyclistes descendent les dunes en vélo, et les remontent en piétinant le sable).

3. Le point central de la discussion de la légalité de cet arrêté serait probablement la proportionnalité des mesures qu’il contient. En effet, on pourrait relever pêle-mêle que :

- cet arrêté prévoit une interdiction générale d’accès et de circulation sur les dunes et ses abords (qui ne sont, au demeurant, imprécisément définis [17]) ;

- que les secteurs dont l’accès est restreint sont également imprécisément définis [18] ;

- que les mesures prises sont disproportionnées, en ce qu’elles concernent de nombreux moyens de déplacement (pas uniquement ceux qui permettent de se déplacer sur l’estran), et que d’autres mesures moins restrictives étaient peut-être à envisager.

Ces arguments pourraient servir de base à une ou plusieurs actions contentieuses.

II. Les actions contentieuses envisageables

Une personne qui est affectée par une mesure de police peut envisager de la contester pour obtenir sa disparition.

Tout d’abord, elle peut demander à l’administration de retirer ou d’abroger son acte. Si le maire retire ou abroge un acte règlementaire illégal, rien ne l’empêche en principe de prendre un nouvel acte purgé de toute illégalité. Ce type de démarche peut permettre d’obtenir des résultats rapides et très satisfaisants s’il existe un excellent contact entre les élus et les demandeurs. En revanche, son issue est incertaine et il apparaît souvent préférable de privilégier la voie contentieuse, qui peut être plus rapide et qui est mieux cadrée.

Ainsi, il convient envisager l’introduction d’un ou plusieurs recours contentieux contre cette décision.

En premier lieu, la procédure contentieuse « normale » est le recours en annulation qui permet d’obtenir la disparition rétroactive de la décision visée (son annulation juridictionnelle). Un recours doit être introduit dans un délai de deux mois suivant la publication de l’arrêté en cause. Cette procédure appelée procédure « au fond » est assez longue : l’audience n’intervient en général pas avant au moins un an, et durant ce délai, la décision litigieuse continue à produire ses effets.

En deuxième lieu, il apparaît souvent nécessaire d’introduire un recours d’urgence en parallèle : il s’agit des référés. Deux procédures sont à envisager (de façon alternative ou conjointe) : le « référé-suspension » et le « référé-liberté ». Ces deux recours peuvent permettre d’obtenir la suspension de la décision litigieuse (elle ne produit plus d’effets jusqu’à l’intervention du jugement du recours en annulation). Il faut pouvoir démontrer l’existence d’une urgence pour que le juge ordonne la suspension de la décision (ou toute autre mesure, pour le « référé-liberté »). En référé-suspension, le juge suspendra la mesure contestée s’il existe un « doute sérieux » quant à la légalité de la décision contestée. En référé-liberté, il pourra ordonner sa suspension si elle porte une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale, comme la liberté du commerce et de l’industrie [19]. Le référé-suspension est en général audiencé sous deux ou trois semaines quand, en référé-liberté, le juge se prononce sous 48 heures.

En troisième lieu, l’édiction d’une mesure de police peut engager la responsabilité de l’administration. Tout d’abord, si sa décision est illégale, il pourra être retenu qu’elle a commis une faute. Une personne qui a subi un préjudice du fait de l’illégalité fautive d’une mesure de police administrative pourra alors demander l’indemnisation de son préjudice. Une personne qui a subi un préjudice anormal et spécial du fait d’une mesure de police légale pourra également chercher à obtenir l’indemnisation de ses préjudices sur le fondement de la responsabilité sans faute. Par exemple, l’interdiction de circulation de certains véhicules ayant entrainé le tarissement de la clientèle d’un relais routier a justifié l’indemnisation de son exploitant [20].

En l’espèce, le maire de la commune de La Tremblade a pris un arrêté qui règlemente la pratique des « activités cyclables » sur les plages de la commune (et interdit l’accès et la circulation sur les dunes et leurs abords). Cet arrêté semble porter préjudice à un loueur de vélo installé sur le territoire de la commune.

Ce dernier, s’il estime que la mesure de police litigieuse est illégale, peut en demander l’abrogation ou le retrait au maire. Cette démarche présentant certaines limites (et le maire ne semblant pas disposé à faire droit à sa demande), il semble préférable pour lui d’attaquer directement cet arrêté devant le tribunal administratif de Poitiers. Le délai de recours contentieux est de deux mois à compter de la publication de la décision litigieuse. L’arrêté en question ayant été affiché le 16 juin 2021, le loueur pourrait donc introduire un recours en annulation jusqu’au 17 août 2021. Il ne lui est toutefois pas conseillé d’attendre l’échéance de la fin du délai de recours contentieux s’il souhaite obtenir la censure de cette décision au plus vite. S’il souhaite sauver une partie du chiffre d’affaires de sa saison estivale, il devra a priori doubler son recours en annulation d’un référé. Suivant l’urgence de sa situation et l’issue d’une première analyse de la légalité de la décision, il lui sera conseillé d’introduire un référé-suspension ou un référé-liberté. Il faudra, dans ce cadre, qu’il démontre au moins l’existence d’un doute sérieux quant à la légalité de la décision litigieuse (en référé liberté). Son argumentation devra être particulièrement poussée sur la légalité interne de la décision (proportionnalité et exactitude matérielle des faits). En effet, si la décision est suspendue pour une question de légalité externe – par exemple, ici, la motivation de l’arrêté litigieux semble discutable – l’administration pourra toujours retirer sa décision et en prendre une nouvelle.

Illustration de la procédure contentieuse

© Reproduction interdite, sauf autorisation écrite préalable