[Brèves] La loi sécurité globale à l’épreuve de la Constitution : censure du célèbre « article 24 » et autres dispositifs controversés

Réf. : Cons. const., décision n° 2021-817 DC, du 20 mai 2021, Loi pour une sécurité globale préservant les libertés (N° Lexbase : A25374SR)

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par Adélaïde Léon

le 23 Juin 2021

► Saisi par plus de soixante députés et plus de soixante sénateurs, le Conseil constitutionnel a été amené à se prononcer sur la loi pour une sécurité globale préservant les libertés ;

Au nombre des censures, on compte le désormais célèbre « ex-article 24 » devenu 52.

I. Censure de l’article 52 relatif à la diffusion malveillante de l’image des forces de l’ordre

Griefs avancés. Outre la saisine des parlementaires, le Premier ministre avait lui-même demandé au Conseil constitutionnel de se prononcer sur la constitutionnalité de l’article 52 de la loi « sécurité globale » [en ligne].

Pour rappel, cet article crée un délit réprimant de 5 ans et 75 000 euros d’amende « la provocation, dans le but manifeste qu’il soit porté atteinte à son intégrité physique ou psychique, à l’identification d’un agent de la police nationale, d’un militaire de la gendarmerie nationale ou d’un agent de la police municipale lorsque ces personnels agissent dans le cadre d’une opération de police, d’un agent de douanes lorsqu’il est en opération ».

Il était fait grief à ces dispositions de méconnaître le principe de légalité des délits et des peines en raison de leur imprécision notamment s’agissant des notions d’ « intégrité physique » et de « provocation à l’identification d’un agent ».

Par ailleurs, les députés requérants arguaient d’une méconnaissance de la liberté d’exprimer collectivement ses opinions et la liberté d’expression dès lors que ces dispositions pouvaient justifier l’interpellation de manifestants ou même de journalistes au seul motif que ces derniers seraient en train de filmer les forces de l’ordre.

Enfin, il était fait grief à ces dispositions de contrevenir au principe d’égalité devant la Justice, à celui de proportionnalité des peines ainsi qu’à la « confiance légitime des citoyens vis à vis de la force publique ».

Décision. Le Conseil constitutionnel déclare les dispositions en cause contraires à la Constitution.

La Haute juridiction estime qu’en précisant que les dispositions sont applicables lorsque les forces de l’ordre sont « en opération », le législateur a érigé un élément constitutif du délit qu’il lui appartenait de définir.

Par ailleurs, en ne précisant pas si « le but manifeste » doit être caractérisé indépendamment de la seule provocation à l’identification, le législateur a laissé planer une incertitude sur la portée de l’intention exigée.

Dès lors, le Conseil estime que, faute d’avoir suffisamment défini les éléments constitutifs dudit délit, le législateur a méconnu le principe de la légalité des délits et des peines.

II. Autres dispositifs censurés

Article 1^erconfiant des pouvoirs de police judiciaire à certains agents de police municipale et gardes champêtres. Cet article devait permettre, à titre expérimental, aux agents de police municipale et gardes champêtres de certaines communes ou coopérations intercommunales à fiscalité propre d’exercer des attributions de police judiciaire en matière délictuelle. Pour l’exercice de ces compétences, les agents et gardes concernés sont placés en permanence sous l’autorité du directeur de police municipale ou du chef de service de police municipale dûment habilités lesquels sont quant à eux placés, pour l’exercice de ces missions, sous la direction du procureur de la République, sous la surveillance du procureur général et sous le contrôle de la chambre de l’instruction du siège de leur fonction.

Ces dispositions sont censurées au motif que le législateur n’a pas prévu de contrôle direct et effectif du procureur de la République sur les directeurs de police municipale et chefs de service de police municipale. Par ailleurs, en confiant des pouvoirs aussi étendus à des agents de police municipale et gardes champêtres, sans les mettre à disposition d’OPJ ou de personnes présentant des garanties équivalentes, le législateur a méconnu l’article 66 de la Constitution (N° Lexbase : L0895AHM).

Article 2 durcissant la peine de violation de domicile. Jugeant que cet article a été adopté selon une procédure contraire à la Constitution, le Conseil le déclare contraire à celle-ci.

Article 38 autorisant le Gouvernement à prendre par voie d'ordonnance diverses mesures relatives au Conseil national des activités privées de sécurité. Le législateur a indiqué avec précision le domaine d’intervention des mesures qu’il autorisait le Gouvernement à prendre. Toutefois, en utilisant le terme « notamment » pour énoncer les finalités de ces mesures, le législateur a permis au Gouvernement de poursuivre d’autres finalités que celles énoncées. En procédant ainsi, il a méconnu les dispositions de l’article 38 de la Constitution (N° Lexbase : L1298A9X) lequel fait obligation au Gouvernement, lorsqu’il sollicite le recours à des ordonnances, d’indiquer avec précision au Parlement, la finalité des mesures qu’il se propose de prendre.

Article 41 autorisant le placement sous vidéosurveillance des personnes retenues dans les chambres d'isolement des centres de rétention administrative et des personnes en garde à vue. Soulignant que la mesure de placement, prise initialement pour une durée de 48 heures, peut être renouvelée sur la seule décision du chef de service responsable de la sécurité des lieux, et sous l’unique condition d’en informer le procureur de la République, aussi longtemps que dure la garde à vue, laquelle peut durer 6 jours, ou le placement en chambre d’isolement dans un centre de rétention administrative, lequel n’est pas limité dans le temps, le Conseil estime que les dispositions en cause méconnaissent le droit au respect de la vie privée et sont contraires à la Constitution.

Article 47 déterminant les conditions dans lesquelles certains services de l'État et la police municipale peuvent procéder au traitement d'images au moyen de caméras installées sur des aéronefs circulant sans personne à bord. Le Conseil constitutionnel souligne que, pour répondre aux objectifs de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l’ordre public et de recherche des auteurs d’infractions, le législateur pouvait autoriser la captation, l’enregistrement et la transmission d’images émanant de ces aéronefs aux fins de maintien de recherche, de constatation ou de poursuite des infractions pénales ou aux fins de maintien de l’ordre et de la sécurité publics.

La Haute juridiction relève toutefois qu’eu égard à leur mobilité et leur périmètre d’action, ces appareils sont susceptibles de capter des images d’un très grand nombre de personnes impliquant que la mise en œuvre d'un tel système de surveillance soit assortie de garanties permettant la sauvegarde du droit au respect de la vie privée.

Toutefois, le Conseil relève les points suivants :

en matière de police judiciaire, police administrative et police municipale, le champ de l’autorisation de recours à ce dispositif est extrêmement large ;
aucune limite maximale à la durée de l’autorisation de recours à ce système de surveillance n’a été fixée par le législateur, exceptée la durée de six mois lorsque l’autorisation est délivrée à la police municipale ;
aucune limite de périmètre dans lequel la surveillance peut être mise en œuvre n’est non plus fixée ;
n’est pas fixé le principe d’un contingentement du nombre d’aéronefs circulant, sans personne à bord, équipés d’une caméra pouvant être utilisés, le cas échéant simultanément, pas les différents services de l’État et ceux de la police municipale.

Aux termes de ces constatations, le Conseil juge que le législateur n’a pas assuré une conciliation équilibrée entre les objectifs de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l’ordre public et de recherche des auteurs d’infractions et le droit au respect de la vie privée. Il censure donc les dispositions de l’article 47 de la loi déférée.

Article 48 permettant aux forces de sécurité intérieure et à certains services de secours de procéder à la captation, à l'enregistrement et à la transmission d'images au moyen de caméras embarquées équipant leurs véhicules, aéronefs, embarcations et autres moyens de transport, à l'exception des aéronefs circulant sans personne à bord.

Sur l’information du public. Le Conseil relève qu’outre une information générale du public par le ministre de l’Intérieur, le législateur n’a prévu pour seule information spécifique du public que l’apposition d’une signalétique lorsque les véhicules sont équipés de caméras. Or, cette information n’est pas donnée lorsque « les circonstances l’interdisent » ou lorsqu’elle « entrerait en contradiction avec les objectifs poursuivis » ce qui permet de déroger largement à l’obligation d’informer. Le Conseil souligne qu’il pourrait notamment être aisément dérogé à cette obligation en matière d’investigations pénales dès lors qu’une telle information est bien souvent en contradiction avec l’objectif de recherche des auteurs d’infractions et de constatations de ces dernières.

Sur le périmètre de mise en œuvre. Le Conseil relève les cas dans lesquels les dispositifs peuvent être mis en œuvre et souligne notamment que le législateur n’a lui-même fixé aucune limite maximale à la durée d’utilisation du dispositif ni aucune borne au périmètre dans lequel cette surveillance peut avoir lieu.

Sur la procédure d’autorisation. La Haute juridiction souligne que la décision de recourir à des caméras embarquées relève des seuls agents des forces de sécurité intérieure et des services de secours et n’est soumise à aucune autorisation, ni même à l’information d’une autre autorité.

Aux termes de ces constatations, le Conseil constitutionnel juge que le législateur n'a pas assuré une conciliation équilibrée entre les objectifs de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l'ordre public et de recherche des auteurs d'infractions et le droit au respect de la vie privée et déclare contraire à la Constitution les dispositions en cause.

III. Dispositions validées par le Conseil constitutionnel

Article 4	Modifie l’article L. 511-1 du Code de la sécurité intérieure (N° Lexbase : L2987LH4) afin d’étendre à l’ensemble des manifestations sportives récréatives ou culturelles la possibilité pour les agents de police municipale de procéder à l’inspection visuelle et à la fouille des bagages ainsi qu’à des palpations de sécurité	Le Conseil valide cet article en émettant une réserve : la mise en œuvre de ces vérifications ne saurait s’opérer qu’en se fondant sur des critères excluant toute discrimination de quelque nature que ce soit entre les personnes.
Article 21	Modifie l’alinéa second de l’article L. 634-4 du Code de la sécurité intérieure (N° Lexbase : L1207LD3) afin notamment d’étendre la possibilité d’infliger des pénalités financières à titre de sanction disciplinaire aux personnes physiques salariées exerçant des activités privées de sécurité.	Le Conseil écarte le grief tiré de la méconnaissance des principes de nécessité et de proportionnalité des peines et déclare l’article conforme à la Constitution.
Article 23	Modifie les articles L. 612-20 (N° Lexbase : L7515LZD) et L. 622-19 (N° Lexbase : L7661LZR) du Code de la sécurité intérieure afin d'instaurer une condition de durée de détention d'un titre de séjour pour les étrangers souhaitant exercer une activité privée de sécurité.	Estimant que la différence de traitement contestée est justifiée par une différence de situation et est en rapport direct avec l’objet de la loi, le Conseil rejette le grief tiré de la méconnaissance du principe d’égalité et déclare l’article conformé à la Constitution.
Article 29	Modifie l'article L. 613-1 du Code de la sécurité intérieure (N° Lexbase : L2988LH7) afin d'élargir les cas dans lesquels des agents privés de sécurité peuvent exercer des missions de surveillance sur la voie publique.	Le Conseil valide cet article en émettant une réserve : la mission de surveillance des agents privés de sécurité, si elle peut s’exercer de façon itinérante, ne saurait s’exercer au-delà des abords immédiats des biens dont les agents privés de sécurité ont la garde.
Article 34	Modifie les articles L. 613-2 (N° Lexbase : L2989LH8) et L. 613-3 (N° Lexbase : L8970K7D) du Code de la sécurité intérieure en supprimant l'exigence d'habilitation et d'agrément imposée aux agents privés de sécurité pour pouvoir procéder à des palpations de sécurité.	Rappelant que l’exercice des missions de sécurité privée est subordonné au respect de conditions notamment de probité, moralité et d’aptitude professionnelle attestées par la délivrance d’une carte professionnelle, que le renouvellement de cette carte est subordonné au suivi d’une formation continue et que les palpations ne peuvent être opérées qu’avec le consentement exprès de la personne qui en fait l’objet, le Conseil considère que les dispositions ne privent pas de garanties légales le droit au respect de la vie privée et il valide l’article.
Article 36	Insère dans le Code de la sécurité intérieure un article L. 611-3 autorisant des agents privés de sécurité à détecter des drones.	Considérant que ces dispositions ne délèguent pas des compétences de police administrative générales inhérentes à l’exercice de la « force publique » nécessaire à la garantie des droits et ne sont donc pas contraires à l’article 12 de la DDHC (N° Lexbase : L1359A99), le Conseil valide l’article 36 de la loi.
Article 40	Modifie les articles L. 252-2 (N° Lexbase : L5141I3S), L. 252-3 (N° Lexbase : L5291ISR) et L. 255-1 (N° Lexbase : L5302IS8) du Code de la sécurité intérieure de manière à étendre, sous certaines conditions, le champ des images prises par des systèmes de vidéoprotection sur la voie publique auxquelles peuvent accéder les policiers municipaux ainsi que certains agents de la Ville de Paris mentionnés aux articles L. 531-1, L. 532-1 et L. 533-1 du même code.	Le Conseil constitutionnel juge que les dispositions procèdent à une conciliation équilibrée entre l’objectif de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l’ordre public et le droit au respect de la vie privée et son conformes à la Constitution sous la réserve suivante : elles ne sauraient permettre aux agents des services de police municipale et les agents de la Ville de Pais d’accéder à des images prises par des systèmes de vidéoprotection qui ne seraient pas mis en œuvre sur le territoire de la commune ou de l’intercommunalité sur lequel ils exercent cette mission.

Article 43	Modifie les conditions dans lesquelles les services chargés du maintien de l'ordre peuvent être destinataires d'images de vidéosurveillance réalisées afin d'assurer la protection des parties communes des immeubles collectifs à usage d'habitation.	Estimant que les dispositions procèdent à une conciliation équilibrée entre les objectifs de valeur constitutionnels et le droit au respect de la vie privée, le Conseil valide l’article 43
Article 44	Introduit un nouvel article L. 2251-4-2 dans le Code des transports afin d'étendre les conditions dans lesquelles les agents des services internes de sécurité de la société nationale SNCF et de la RATP peuvent visionner des images de vidéoprotection prises depuis les véhicules et les emprises des transports publics de voyageurs.	Estimant que les dispositions procèdent à une conciliation équilibrée entre les objectifs de valeur constitutionnels et le droit au respect de la vie privée, et n’ont pas méconnu l’article 12 de la DDHC en soumettant le visionnage des images à l’autorité et la présence des agences de la police ou de la gendarmerie nationale, le Conseil valide l’article 44
Article 45	Modifie les articles L. 241-1 (N° Lexbase : L5061K8X) et L. 241-2 (N° Lexbase : L6163LLT) du Code de la sécurité intérieure relatifs à l'utilisation de caméras individuelles par les agents de la police nationale, les militaires de la gendarmerie nationale et les agents de police municipale.	Le Conseil constitutionnel rejette les griefs tirés de la méconnaissance du droit au respect de la vie privée, des droits de la défense et du droit à un procès équitable et déclare les dispositions de l’article 45 conformes à la Constitution en émettant une réserve : « ces dispositions ne sauraient s'interpréter, sauf à méconnaître les droits de la défense et le droit à un procès équitable, que comme impliquant que soient garanties jusqu'à leur effacement, l'intégrité des enregistrements réalisés ainsi que la traçabilité de toutes leurs consultations. »
Article 46	Prévoit, à titre expérimental et pour une durée de trois ans, que les gardes champêtres puissent, dans l'exercice de leurs missions de police des campagnes, être autorisés par le représentant de l'État dans le département à procéder au moyen de caméras individuelles, à un enregistrement audiovisuel de leurs interventions.	Soulignant que les dispositions n’autorisent pas le transfert en temps réel des images à d’autres agents ni leur consultation directe par les gardes champêtres, le Conseil valide les dispositions de l’article 46 de la loi.
Article 50	Supprimant le bénéfice des crédits de réduction de peine prévus par l'article 721 du Code de procédure pénale (N° Lexbase : L3010LUZ) en cas de condamnation pour certaines infractions d'atteintes aux personnes, lorsque ces infractions ont été commises à l'encontre d'un élu, d'un magistrat, de représentants de la force publique ou d'autres personnes dépositaires de l'autorité publique ou à l'encontre de certaines personnes chargées d'une mission de service public.	Le Conseil constitutionnel rejette les griefs tirés de la méconnaissance du principe de nécessité et de proportionnalité des délits et des peines et du principe d’égalité devant la loi et valide les dispositions de l’article 50.
Article 53	Prévoyant que l'accès à un établissement recevant du public ne peut pas être refusé à un fonctionnaire de la police nationale ou à un gendarme au motif qu'il porte son arme hors service.	Rejetant les griefs tirés de l’incompétence négative et de la méconnaissance du droit au repos le Conseil constitutionnel valide les dispositions de l’article 53.
Article 61	Autorise, à titre expérimental et pour une durée de trois ans, l'installation de caméras frontales embarquées sur les matériels roulants des opérateurs de transport public ferroviaire de voyageurs afin de prévenir les accidents ferroviaires.	Estimant que le législateur pouvait, sans méconnaître sa compétence, renvoyer à un décret en Conseil d'État, pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés, la fixation des mesures techniques pour garantir la sécurité des enregistrements et assurer la traçabilité des accès aux images, le Conseil valide les dispositions en cause.
Article 62	Élargit les conditions dans lesquelles les images de vidéoprotection prises depuis les véhicules et les emprises immobilières des transports publics de voyageurs sont transmises aux forces de l'ordre.	Estimant que le législateur a assuré une conciliation équilibrée entre les objectifs de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l'ordre public et de recherche des auteurs d'infractions et le droit au respect de la vie privée, le Conseil valide les dispositions en cause.

IV. Articles censurés d’office comme cavaliers législatifs

Sans que cette décision ne préjuge de la constitutionnalité de leur contenu, les articles 26, 57, 63, 68 et 69 de la loi déférée sont censurés d’office car adoptés selon une procédure contraire aux exigences de l’article 45 de la Constitution (N° Lexbase : L1306A9A).

Pour aller plus loin : S. Fucini, Proposition de loi relative à la sécurité globale : les dispositions controversées et les autres, Lexbase Pénal, décembre 2020 (N° Lexbase : N5709BY4)

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