[Jurisprudence] Location meublée de courte durée : attention à respecter la règlementation sur le changement d’usage ! Victoire par KO de la Ville de Paris contre des centaines de propriétaires

Mots-clés : location meublée de courte durée • résidence secondaire • Airbnb • changement d’usage • article L. 631-7 du Code de la construction et de l’habitation • autorisation préalable • conformité au droit de l’Union européenne

(i) La location d’un local meublé destiné à l’habitation de manière répétée de courte durée est soumise à la règlementation relative au changement d’usage.
(ii) La règlementation relative au changement d’usage n’est pas contraire au droit communautaire.
(iii) La preuve de l’usage d’habitation, à la charge du demandeur à l’action, est libre mais doit être rapportée.

« Airbnb : des centaines de loueurs suspendus à un arrêt de la Cour de cassation » [1], « Airbnb : La Cour de cassation donne raison à la Ville de Paris et maintenant ? » [2], « Airbnb : la Cour de cassation valide les règles imposées par la mairie de Paris » [3], toute la presse, et - une fois n’est pas coutume - pas seulement la presse juridique, parle d’ores et déjà de ces trois arrêts rendus le même jour, ce 18 février 2021, par la troisième chambre civile de la Cour de cassation [4].

Il faut dire que ces arrêts étaient attendus. D’abord, parce que les conditions de locations de meublés touristiques concernent des milliers de propriétaires à Paris et, plus largement, en France, outre des milliers de personnes, d’hôteliers et de restaurateurs notamment, qui jugent cette concurrence des particuliers déloyale. Ensuite, parce les propriétaires contre lesquels la Ville de Paris a agi s’exposent à des sanctions lourdes pouvant aller jusqu’à 50 000 euros d’amende chacun soit, en cumul des 400 assignations diligentées par la Ville, un montant de quelque 20 millions d’euros d’enjeux. Enfin, parce que c’est le devenir de toute une règlementation sur le changement d’usage, qui a d’ores et déjà franchi le cap de l’absence d’entrave au principe de libre prestation de services applicable entre les Etats membres de l’Union européenne [5], qui est en balance.

Les trois affaires sont si importantes qu’elles ont donné lieu à trois communiqués de la Cour de cassation qui, pris ensemble, livrent un véritable vade mecum aux juges du fond mais aussi aux maires ou, plus largement, aux instances locales, qui ont entre leurs mains la mise en application de la règlementation.

Il ressort des articles L. 631-7 (N° Lexbase : L0141LNK) et L. 651-2 (N° Lexbase : L2308LRW) du Code de la construction et de l’habitation (CCH), que la location d’un local meublé est subordonnée à une autorisation administrative. Précisément, les propriétaires qui souhaitent louer leurs résidences secondaires en meublés touristiques doivent solliciter auprès de la mairie une autorisation de changement d’usage et, selon les communes, une compensation.

Les faits de ces espèces sont assez similaires.

Dans l’affaire n° 17-26.156, des propriétaires sont assignés soit par la Ville de Paris soit par le Procureur de la République devant le juge judiciaire statuant en référé, afin de les voir condamner au paiement d’une amende pour avoir consenti des « locations de manière répétée pour de courtes durées à une clientèle de passage qui n’y élit pas domicile », sans avoir sollicité, et obtenu, l’autorisation de changement d’usage ainsi que de voir ordonner le retour du bien à son usage d’habitation.

Condamnés par le juge des référés puis par la cour d’appel, les propriétaires forment un pourvoi en cassation, dans lequel ils soulèvent la non-conformité de la règlementation française aux articles 9 et 10 de la Directive du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur [6]. Autrement dit, il est exposé notamment que l’article L. 631-7 précité serait une entrave au principe de libre prestation de services. Le moyen ne manque pas de panache à qui connaît la jurisprudence de l’Union européenne applicable aux principes de non-discrimination et d’égalité de traitement dans le domaine des grandes libertés de circulation, dont la libre circulation des services.

Aux termes d’un arrêt du 15 novembre 2018 [7], la Haute juridiction ne s’est pas montrée insensible au moyen pour poser à la Cour de justice de l’Union européenne plusieurs questions préjudicielles portant, notamment, sur l’applicabilité de cette Directive à la location, même à titre non professionnel, de manière répétée et pour de courtes durées, d’un local meublé à usage d’habitation ne constituant pas la résidence principale du loueur à une clientèle de passage n’y élisant pas domicile.

La CJUE, dans l’arrêt ci-avant mentionné du 22 septembre 2020 a répondu, en substance, que la règlementation nationale n’est pas contraire au droit de l’Union. Pour reprendre ses termes, « la lutte contre la pénurie de logements destinés à la location de longue durée constitue une raison impérieuse d’intérêt général justifiant une telle règlementation ». Toutefois, afin de s’assurer de la juste mesure de la règlementation mise en place par la commune en litige, les juges nationaux sont invités à examiner cinq points particuliers, résumés comme suit :

• la fixation de critères clairs, non-ambigus, objectifs, rendus publics à l’avance, transparents et accessibles ;
• l’exigence de proportionnalité du mécanisme de compensation offert aux communes ;
• la juste proportionnalité du quantum de l’obligation de compensation ;
• la prise en considération des modalités pratiques permettant de satisfaire à l’obligation de compensation, notamment quant au point de savoir si l’objectif poursuivi ne peut pas être réalisé par une mesure moins contraignante notamment parce qu’un contrôle a posteriori interviendrait trop tardivement ;
• la clarté et l’objectivité suffisantes du dispositif.

C’est donc à l’aune des réponses données par la CJUE que la Haute juridiction a répondu aux pourvois. La Cour de cassation considère que l’article L. 631-7, alinéa 6, du CCH, qui soumet à autorisation préalable le fait, dans certaines communes, de louer un local meublé destiné à l’habitation d’une manière répétée pour courte durée à une clientèle de passage qui n’y élit pas domicile, est justifié par une raison impérieuse d’intérêt général tenant à la lutte contre la pénurie de logements destinés à la location et proportionné à l’objectif poursuivi en ce que celui-ci ne peut être réalisé par une mesure moins contraignante.

Elle ajoute aussi que les conditions posées par la règlementation répondent aux exigences de clarté, d’objectivité et de non-ambiguïté mises en place par la Directive communautaire.

Elle considère également que l’exigence de compensation posée par la règlementation de la Ville de Paris, dans son règlement municipal adopté en décembre 2008 est proportionné à l’objectif poursuivi.

Le pourvoi est rejeté. La cour d’appel a pu déduire, à bon droit, sans violer le principe de primauté du droit de l’Union européenne, que le propriétaire en cause avait enfreint les dispositions de l’article L. 631-7 du CCH et pouvait encourir les sanctions prévues par ce texte dès lors qu’il est conforme à la Directive 2006/123 du 12 décembre 2006.

Dans l’affaire n° 19-13.191, il s’est agi de revenir sur la notion de courte durée. Les propriétaires d’un appartement à usage d’habitation situé à Paris ont été assignés par la Ville en paiement d’une amende pour l’avoir loué de manière répétée pour de courtes durées à une clientèle de passage qui n’y élit pas domicile et, plus précisément, pour avoir consenti deux locations de durées respectives de quatre et six mois sans avoir sollicité l’autorisation préalable. La demande de la Ville est rejetée en première instance et en appel au motif qu’aucun changement d’usage n’était, en l’espèce, caractérisé. La notion de « courte durée » ne recouvre pas, pour les juges du fond, toute location inférieure à un an ou neuf mois. La Haute juridiction avait, également, prononcé un sursis à statuer aux termes d’un arrêt rendu le 28 mai 2020, dans l’attente de la réponse de la CJUE aux questions préjudicielles posées en 2018.

En l’espèce, il s’agit de s’interroger sur le point de savoir si donner en location, à deux reprises au cours de la même année, un appartement meublé à usage d’habitation pour des durées de quatre et six mois pour y loger la même personne caractérise un changement d’usage.

La Cour de cassation répond positivement et casse l’arrêt d’appel. Hormis le cas d’une location consentie à un étudiant pour une durée de moins de neuf mois, de la conclusion d’un bail mobilité d’une durée de un à dix mois et de la location du local à usage d’habitation constituant la résidence principale du loueur pour une durée maximale de quatre mois, le fait de louer, à plus d’une reprise au cours d’une même année, un local meublé pour une durée inférieure à un an, telle qu’une location à la nuitée, à la semaine ou au mois, à une clientèle de passage qui n’y fixe pas sa résidence principale constitue un changement d’usage soumis à autorisation préalable.

Enfin, dans l’affaire n° 19-11.462, a été remise en cause l’une des conditions de la règlementation sur le changement d’usage, notamment quant à la preuve de l’usage d’habitation de ce local par l’utilisation du formulaire dit H2 rempli par les propriétaires de propriétés bâties à l’occasion de la révision foncière de 1970. En application de l’article L. 631-7 précité, un local est réputé à usage d’habitation s’il était affecté à cet usage au 1^er janvier 1970. La Ville de Paris a produit, pour établir la preuve de l’usage d’habitation au local pris en litige, la déclaration selon le modèle H2 fourni par l’administration fiscale, rempli par le propriétaire en 1978. Les conseillers d’appel ont considéré que ce document établissait l’usage d’habitation. La Haute juridiction censure. Les renseignements portés dans ce formulaire ne peuvent être considérés comme décrivant l’usage du bien.

Maintenant qu’il est clair que l’application de la règlementation sur le changement d’usage à la location de la résidence secondaire en meublé touristique n’est pas contraire aux principes de libre prestation de services (I), il reste à revenir sur les conditions à remplir pour satisfaire à cette règlementation (II).

I. Le principe de l’autorisation préalable de changement d’usage n’est pas contraire au droit de l’Union européenne

Le principe posé par l’article L. 631-7 du CCH est de soumettre la location de certains biens à une autorisation administrative préalable sous peine de sanctions. Précisément, l’obligation d’obtenir une autorisation préalable de changement d’usage s’applique :

• si le local est situé dans le champ géographique d’application de l’article. Il doit donc se trouver dans une commune de plus de 200 000 habitants ou dans l’un des départements dans lesquels la règlementation s’applique quelle que soit le nombre d’habitants (Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis ou Val-de-Marne).
  À ces zones s’ajoutent celles dans lesquelles la règlementation relative au changement d’usage peut être rendue applicable, soit par une décision du préfet sur proposition du maire, soit, pour les communes de plus de 50 000 habitants, par une délibération de l’organe délibérant de l’EPCI compétent en matière de PLU ou, à défaut, du conseil municipal ;
• aux locaux à usage d’habitation transformés en un usage autre. Autrement dit, seul le changement d’usage des locaux d’habitation entre dans le champ d’application de la règlementation. Pour apprécier cet usage, il a bien fallu déterminer une date de référence. La date fixée est celle du 1^er janvier 1970. Un local est réputé à usage d’habitation s’il est affecté à cet usage au 1^er janvier 1970. L’article L. 631-7 précise même que cette affectation peut être établie par tout mode de preuve (B).

La validité même de chacun de ces principes a été remis en question à l’aune, notamment, de sa conformité au droit de l’Union européenne pris en sa Directive ci-avant mentionnée sur les services (A).

A. L’entrave est justifiée par une raison impérieuse d’intérêt général

Il s’agit là de la première question préjudicielle posée à la CJUE. Est-ce que la Directive sur les services est applicable à la location, à titre onéreux, même à titre non professionnel, de manière répétée pour de courtes durées, d’un local meublé à usage d’habitation ne constituant pas la résidence principale du loueur, à une clientèle de passage qui n’y élit pas domicile ? En cas de réponse positive, est-ce que la règlementation nationale méconnaît cette Directive et viole, en conséquence, le principe de primauté du droit communautaire ?

La réponse à la première question est, sans surprise, positive. La CJUE avait déjà pu estimer que la location d’un bien immobilier constitue une activité économique au sens de la Directive [8]. La position est donc confirmée dans l’arrêt rendue par la Cour le 22 septembre 2020, auquel la Haute juridiction fait expressément référence dans la décision n° 17-26.156.

La réponse à la seconde question était moins évidente. D’un côté, parce que le litige concernait une situation purement interne, même si la CJUE a vite balayé la difficulté [9]. De l’autre, parce que même si la règlementation n’est pas discriminatoire, l’entrave à la libre prestation de service doit être justifiée par une raison impérieuse d’intérêt général et proportionnée à cet objectif, et reposer sur des critères clairs et non ambigus, objectifs et rendus publics à l’avance ainsi que transparents et accessibles.

La Cour de cassation reprend chacun de ces critères et les applique. Elle considère ainsi que la raison impérieuse d’intérêt général est la lutte contre la pénurie de logements destinés à la location de logements. Elle ajoute que cette règlementation est proportionnée à l’objectif poursuivi dès lors qu’elle ne pouvait être mise en place par une mesure moins contraignante.

B. La notion d’usage s’apprécie par l’affectation du bien au 1^er janvier 1970

Les meublés de tourisme sont définis par l’article D. 324-1 du Code de tourisme (N° Lexbase : L8409LTM) comme des villas, appartements ou studios meublés, à usage exclusif du locataire, offerts à la location à une clientèle de passage qui y effectue un séjour caractérisé par une location à la journée, à la semaine ou au mois et qui n’y élit pas domicile. Or, l’article L. 631-7 du CCH, dans sa rédaction issue de la loi « ALUR » [10] prise, justement, pour encadrer les locations type Airbnb, Abritel et autres, est venue soumettre ces locations à la règlementation relative au changement d’usage. Mais, encore faut-il établir que le local était auparavant affecté à usage d’habitation puisque la règlementation ne s’applique que dans ce cas. Cette preuve appartient au demandeur qui sollicite la sanction soit, dans les espèces rapportées, la Ville de Paris et le Procureur de la République. L’arrêt n° 19-11.462 rapporté est, à cet égard, confirmatif d’une jurisprudence constante [11]. En l’espèce, la Ville de Paris n’a pas rapporté cette preuve. L’absence de mention de travaux postérieurement au 1^er janvier 1970 dans le relevé cadastral n’est pas de nature à établir que le local était affecté à usage d’habitation au 1^er janvier 1970. La Cour de cassation renforce et durcit ainsi sa position.

II. Les conditions du changement d’usage ne sont pas contraires au droit de l’Union européenne

Le principe mis en place est celui d’une décentralisation. C’est, en effet, au niveau local que le dispositif est mis en place. Autrement dit, il appartient aux autorités locales de délivrer les autorisations et d’en fixer les conditions. Pour exemple, pour la Ville de Paris, un règlement municipal adopté en décembre 2008 [12] fixe les conditions de délivrance des autorisations, parmi lesquelles figure le mécanisme dit de compensation (B). Mais encore faut-il préalablement avoir prouvé le caractère répété de la location de courte durée (A).

A. La notion de courte durée de manière répétée est clarifiée

Il s’agit des faits d’espèce de la décision n° 19-13.191. Les propriétaires d’un appartement à usage d’habitation ont été assignés pour avoir consenti deux locations d’une durée respective de quatre et six mois entre mars 2016 et janvier 2017, sans avoir sollicité l’autorisation de changement d’usage. Hormis les cas d’une location consentie à un étudiant pour une durée de moins de neuf mois, d’un bail mobilité d’une durée de un à dix mois et la location pour quatre mois maximum de la résidence principale du bailleur, la règlementation sur l’autorisation préalable s’applique. Autrement dit, le fait de louer à plus d’une reprise au cours d’une même année un local meublé pour une durée inférieure à un an à une clientèle de passage constitue un changement d’usage. La Cour de cassation met ainsi un terme aux baux dits de moyenne durée, pourtant tolérés jusqu’à présent.

B. Le mécanisme de compensation est valide

Toute autorisation de changement d’usage est octroyée à titre personnel et temporaire, pour la durée de l’exercice professionnel du bénéficiaire de cette autorisation. Lorsque l’autorisation devient caduque, le local doit retrouver son usage initial d’habitation. Par exception, lorsque le changement d’usage est accompagné d’une compensation l’autorisation revêt un caractère réel et définitif. Elle est donc attachée au local et devient transmissible. Le mécanisme dit de compensation consiste à contraindre le pétitionnaire à changer l’usage de son logement en un usage autre que l’habitation à condition de convertir, en contrepartie, un autre local en logement. Le pétitionnaire doit donc créer des unités de logements, généralement pour une surface plus importante, parfois doublée, que celle pour laquelle le changement d’usage est demandé.

S’est donc posée la question de savoir si ce mécanisme dit de compensation, notamment prévu par la Ville de Paris était bien conforme aux principes posés par la CJUE. Dans l’espèce n° 17-26.156, la Haute juridiction considère que l’obligation de compensation prévue par cette ville ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre l’objectif recherché puisque cette obligation répond effectivement à une pénurie de logements.

Les commentateurs, réagissant à chaud, ont ainsi pu écrire que Paris avait remporté son bras de fer face à Airbnb ou que la Ville avait remporté une victoire très importante, non seulement pour la capitale qui se bat contre les fraudeurs mais encore pour les autres villes qui vont pouvoir mettre en place des règlementations similaires [13].

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