[Textes] Loi «PACTE» : la réforme de la Caisse des dépôts et consignations

1. Créée en 1816, la Caisse des dépôts et consignations (CDC) s'était vu attribuer pour missions la réception et la gestion des dépôts légaux et des consignations et le soutien des cours de la rente de l'Etat sur le marché boursier. Par la suite, le législateur lui a confié la gestion des fonds collectés par les Caisses d'épargne. La CDC a conservé ces missions initiales tout en diversifiant ses activités.

 

2. Aujourd’hui, la Caisse des dépôts et consignations est qualifiée, par l’article L. 518-2 du Code monétaire et financier (N° Lexbase : L2603IBZ), d’«établissement spécial chargé d'administrer les dépôts et les consignations, d'assurer les services relatifs aux caisses ou aux fonds dont la gestion lui a été confiée et d'exercer les autres attributions de même nature qui lui sont légalement déléguées» [1]. D’autres missions lui sont attribuées par le même article. Elle fait partie, à l’instar du Trésor public, de la Banque de France, de l’institut d’émission des départements d’outre-mer et de l’institut d’émission d’outre-mer, de la catégorie des «établissements et services autorisés à effectuer des opérations de banque» [2].

 

3. Ainsi, en matière bancaire, on rappellera qu’elle a notamment pour fonction de centraliser, transformer et gérer les dépôts réglementés (Livret A, Livret de développement durable et solidaire, etc.) en faveur de programmes d’intérêt général, mais aussi de recevoir les dépôts et avoirs inscrits sur des comptes inactifs [3]. C’est aussi le «banquier» de clients institutionnels, puisqu’elle propose des comptes et des instruments de paiement aux organismes de logement social, aux entreprises publiques locales, ou encore à certaines fondations et associations [4].

 

4. La CDC présente une structure de gouvernance particulière. Elle est ainsi administrée par un directeur général [5], actuellement M. Eric Lombard, et a comme organe délibérant une commission de surveillance [6].

 

5. Or, la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019, relative à la croissance et la transformation des entreprises, vient modifier l’état du droit applicable à la Caisse des dépôts et consignations [7] par ses articles 107 à 116 figurants dans une sous-section 2 annonçant clairement les objectifs du législateur : «Moderniser la gouvernance de la Caisse des dépôts et consignations pour améliorer ses actions en faveur des territoires» [8].

 

6. Ceux-ci sont alors à l’origine d’évolutions notables intéressant les missions de la CDC (I), sa gouvernance (II), son cadre comptable (III) et sa supervision (IV). Nous reprendrons ici l’ensemble de ces points [9].

 

I - Les évolutions intéressant les missions de la CDC

 

7. Les missions de la Caisse des dépôts font l’objet de peu de bouleversements. Toutefois, l’article 114 vient conforter et mieux encadrer la mission de mandataire que la Caisse des dépôts et consignations assure pour le compte de plusieurs personnes publiques.

 

8. Observons cet article. Il vient créer un paragraphe dédié aux «mandats de gestion» et y insère une seule disposition : le nouvel article L. 518-24-1. Ses trois alinéas permettent de préciser le cadre juridique au sein duquel la CDC peut se voir confier par des personnes publiques (l’Etat, les établissements publics mais également les collectivités territoriales) la gestion de leurs fonds et mener les opérations qui y sont relatives.

 

9. D’une part, il est rappelé, par son alinéa 1^er, que la CDC peut, après autorisation des ministres chargés de l’Economie et du Budget et par convention écrite (donc des conditions cumulatives) se voir confier mandat par l’Etat, ses établissements publics, les groupements d’intérêt public et les autorités publiques indépendants «d’encaisser des recettes ou de payer des dépenses et d’agir en justice au nom et pour le compte du mandant». Il est alors précisé que le mandat en question doit prévoir une reddition au moins annuelle des comptes. Un décret doit cependant encore définir les conditions d’application de ce régime légal.

 

10. D’autre part, le second alinéa de l’article L. 518-24-1 rappelle que la CDC peut également se voir confier un certain nombre d’opérations visées par l’article L. 1611-7, II, du Code général des collectivités territoriales (N° Lexbase : L1112ALR), comme par exemple l’attribution et le paiement des dépenses relatives aux bourses d’action sanitaire et sociale. De même, il peut lui être confié le paiement de dépenses et l’encaissement de recettes pour les besoins de la gestion des fonds qui, à la date de publication de la loi relative à la croissance et la transformation des entreprises, «lui ont été confiés par les collectivités territoriales et leurs établissements publics», en application de l’article L. 518-2 du Code monétaire et financier.

 

11. Enfin, la gestion des fonds qui donnent lieu à l’encaissement de recettes ou au paiement de dépenses doit être rendu conforme aux exigences posées par les deux premiers alinéas de l’article L. 518-24-1, «lors du renouvellement des conventions de gestion et au plus tard le 31 décembre 2022».

 

II - Les évolutions intéressant la gouvernance de la CDC

 

12. La loi étudiée est à l’origine de modifications notable à l’égard des organes de la CDC [10]. Si quelques nouveautés sont à relever concernant son directeur général (B), force est de constater que les évolutions les plus importantes s’adressent à la commission de surveillance de la Caisse (A).

 

A - Les modifications relatives à la commission de surveillance

 

13. Les modifications concernent tant sa composition (1°) que ses compétences (2°). Dans les deux cas, nous assistons à un élargissement très net.

 

1°) La composition de la commission de surveillance

 

14. Cela a été noté [11], la Caisse de dépôts et consignations a pour organe délibérant une commission de surveillance. Sa composition est précisée par l’article L. 518-4 du Code monétaire et financier (N° Lexbase : L2830IBG). Nous y trouvons, aujourd’hui, 13 membres dont la qualité est expressément prévue par la disposition légale en question.

 

15. Or, l’article 107 de la loi prévoit de moderniser cette composition. Ainsi le nombre de membres doit être porté à 16 et les qualités des intéressés tend quelque peu à changer.

 

16. Plusieurs observations s’imposent. D’abord, l’article élargit aux commissions des affaires économiques de l’Assemblée nationale et du Sénat la capacité de désigner des parlementaires au sein de la commission de surveillance. De plus, dix membres de la commission sur les seize seront alors issus d’un choix de l’Assemblée nationale ou du Sénat. La prééminence du Parlement dans la composition de cet organe sera donc préservée. Ensuite, le nombre des membres désignés pour leur compétence dans certains domaines passera de trois à huit. A l’inverse, il n’y aura plus membre du Conseil d'Etat, de la Cour des comptes et de la Banque de France. En outre, des représentants du personnel de la CDC seront présents. Ces dispositions alors permettent d’élargir le «vivier» au sein duquel seront choisis les membres de la Commission de surveillance et de diversifier leur profil afin de mieux correspondre à la diversité des missions de la CDC.

 

17. L’article prend logiquement soin de préciser que la proportion des commissaires surveillants de chaque sexe ne pourra être inférieure à 40 % [12].

 

2°) Les compétences de la commission de surveillance

 

18. Observons l’actuel article L. 518-7 du Code monétaire et financier (N° Lexbase : L4321I78). Certes, il prévoit que la commission de surveillance est chargée de surveiller la Caisse des dépôts et consignations. Cependant, il dispose également que cette commission est saisie pour avis, au moins une fois par an, sur différents points : les orientations stratégiques de l'établissement public et de ses filiales ; la mise en œuvre des missions d'intérêt général de la CDC ; la définition de la stratégie d'investissement de l'établissement public et de ses filiales, etc.. Ses pouvoirs sont donc, aujourd’hui, essentiellement d’ordre consultatif.

 

19. Or, la loi renforce, par son article 108, le pouvoir délibératif de la commission de surveillance sur les grandes décisions ayant trait à la gouvernance de l’établissement. Là où elle est aujourd’hui simplement saisie pour avis, elle pourra demain délibérer «au moins quatre fois par ans». Il en ira ainsi pour les orientations stratégiques et le plan moyen terme, la mise en œuvre des missions d’intérêt général, et la définition de la stratégie d’investissement.

 

20. La commission de surveillance sera également formellement chargée d’adopter, sur proposition du directeur général, le budget de l’établissement public et ses modifications successives, qui seront soumis à l’approbation du ministre chargé de l’Economie. Elle approuvera les comptes sociaux et consolidés ainsi que leurs annexes préalablement arrêtés par le directeur général et elle examinera les comptes prévisionnels que ce dernier élaborera. Elle délibèrera encore sur la «stratégie et l’appétence en matière de risques». Elle fixera le besoin de fonds propres et de liquidité adaptés au risque, en se référant à̀ un modèle prudentiel qu’elle déterminera. D’autres pouvoirs sont encore envisagés par l’article L. 518-7 modifié.

 

21. La commission de surveillance de la CDC voit donc sa mission de surveillance se renforcer très nettement. Ces pouvoirs seront bientôt ceux d’un organe délibérant de droit commun [13]. D’ailleurs, pour que ces pouvoirs puissent être correctement mis en œuvre, le nouvel article L. 518-9 prévoit que la commission de surveillance sera en droit d’opérer les vérifications et les contrôles utiles à sa mission, mais aussi de se faire communiquer tous les documents qu’elle estimera nécessaires. Elle pourra également adresser au directeur général des observations et avis [14].

 

B - Les modifications relatives au directeur général

 

22. Selon l’article L. 518-11 (N° Lexbase : L9676DYZ), la Caisse des dépôts et consignations est dirigée et administrée par un directeur général nommé pour cinq ans par décret du président de la République pris en Conseil des ministres[15]. Pour l’article L. 518-12, il est responsable de la gestion des fonds et valeurs de la CDC. Il doit ainsi présenter avant la fin de l’année à la commission de surveillance le budget de l’année suivante.

 

23. Or, l’article 109 de la loi reconnait à ce directeur général des prérogatives nouvelles ce qui traduit, là encore, une volonté de modernisation et de normalisation du fonctionnement interne de la CDC.

 

24. D’une part, est ajouté un nouvel alinéa à l’article L. 518-11 prévoyant que le directeur général pourra désigner un ou plusieurs directeurs délégués, à qui il pourra déléguer une partie de ses pouvoirs, pour l’assister dans ses fonctions de direction. Il bénéficiera alors d’une plus grande autonomie dans la nomination des cadres dirigeants. D’autres part, l’article L. 518-12 est modifié pour prévoir que ce directeur général mettra en œuvre les orientations approuvées par la commission de surveillance, «notamment en matière de contrôle interne et de gestion des risques». Enfin, au moins une fois par an, il sera entendu sur la politique d’intervention de la CDC par les commissions permanentes chargées des finances et des affaires économiques qui, dans chaque assemblée, pourront être réunies à cet effet.

 

III - Les évolutions intéressant le cadre comptable de la CDC

 

25. A l’heure actuelle, l’article L. 518-13 (N° Lexbase : L9678DY4) prévoit que le caissier général est responsable du maniement des fonds. Il est ainsi notamment chargé «de la recette, du paiement des dépenses, de la garde et de la conservation des valeurs» [16].

 

26. Or, la loi procède ici, par son article 110, à une importante évolution. Suivant les recommandations de la Cour des comptes, est non seulement prévu la suppression de la caisse générale mais aussi l’application à la CDC, pour sa gestion comptable, des règles de la comptabilité commerciale. L’article L. 518-15 (N° Lexbase : L9680DY8), qui prévoit aujourd’hui que le contrôle sur la Caisse des dépôts et consignations par la Cour des comptes est effectué dans le cadre de l’article L. 131-3 du Code des juridictions financières (N° Lexbase : L1368ADZ), est également abrogé. Les dispositions relatives au contrôle juridictionnel exercé par la Cour des comptes ne s’appliqueront donc plus à l’égard de la CDC dans le cadre de l’article précité [17].

 

27. Les dispositions relatives aux prérogatives des commissaires aux comptes font également l’objet, par l’article 111, d’un alignement avec les meilleures pratiques en matière de gouvernance d’entreprise. Ainsi, l’ancien article L. 518-15-1 (N° Lexbase : L2575IBY), qui deviendra l’article L. 518-15, est complété d’un nouvel alinéa prévoyant que «les commissaires aux comptes sont convoqués à toutes les réunions de la commission de surveillance au cours desquelles sont examinées les comptes annuels ou intermédiaires».

 

28. Le législateur cherche donc, par ses articles 110 et 111, à moderniser le cadre comptable de la CDC, afin de le rapprocher ici encore du «droit commun» des sociétés.

 

IV - Les évolutions intéressant la supervision de la CDC par l’ACPR

 

29. L’article 112 de la loi étudiée soumet la Caisse des dépôts et consignation au contrôle de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), c’est-à-dire le «gendarme» des secteurs de la banque et de l’assurance [18].

 

30. Alors certes, l’actuel article L. 518-15-3 (N° Lexbase : L4919I3L) prévoit déjà cela, mais uniquement pour le contrôle « des seules activités bancaires et financières, dont celles mentionnées à l'article L. 312-20 (N° Lexbase : L4877I3Z) du présent code, à l'article L. 132-27-2 du Code des assurances (N° Lexbase : L4880I37) et à l'article L. 223-25-4 du Code de la mutualité (N° Lexbase : L4896I3Q)», et ce dans les conditions prévues aux articles L. 612-17 (N° Lexbase : L9535IYS), L. 612-23 (N° Lexbase : L1836K77) à L. 612-27 et L. 612-44 (N° Lexbase : L0402LGY) du code. Il ne s’agit alors que d’une supervision limitée : le contrôle est avant tout assuré par la commission de surveillance de la CDC elle-même. Il s’agit alors d’un système original remontant à la création napoléonienne de la Caisse.

 

31. La solution envisagée par la réforme attire donc l’attention. En effet, le nouvel article L. 518-15-2 (qui succédera à l’actuel article L. 518-15-3) disposera bientôt que : «L’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution contrôle, dans les conditions prévues aux articles L. 612-17, L. 612-23 à L. 612-27 et L. 612-44, que les activités bancaires et financières exercées par la Caisse des dépôts et consignations, dont celles mentionnées à l’article L. 312-20 du présent code, à l’article L. 132-27-2 du Code des assurances et à l’article L. 223-25-4 du Code de la mutualité, respectent les règles mentionnées à l’article L. 518-15-1 du présent code».

 

32. Cette évolution est rendue nécessaire par le renforcement observé précédemment des compétences de la commission de surveillance comme organe délibérant, celle-ci ne pouvant à la fois se prononcer sur la stratégie et la gestion de l’établissement et en assurer la supervision prudentielle. En outre, la supervision de la CDC par une autorité indépendante est de nature à renforcer la protection des fonds gérés par la CDC et à procurer des garanties accrues quant à la solidité du modèle économique de l’établissement.

 

33. Quelques précisions utiles sont alors prévues dans le nouvel article L. 518-15-2 pour adapter les pouvoirs de l’ACPR aux spécificités de la CDC. Tout d’abord, l’Autorité pourra adresser à̀ la Caisse «des recommandations ou des injonctions mentionnées aux I et II de l’article L. 511-41-3, adaptées aux règles qui lui sont applicables mentionnées à l’article L. 518-15-1». De même, elle sera en droit de «prononcer à son encontre les mises en demeure prévues à l’article L. 612-31 (N° Lexbase : L9462IXQ)». Surtout, elle pourra lui infliger, «compte tenu de la gravité des manquements, une sanction pécuniaire au plus égale à cent millions d’euros ou à̀ 10 % du chiffre d’affaires annuel net». Dans tous les cas, lorsque l’ACPR adressera ainsi des recommandations, injonctions ou mises en demeure à la CDC ou prononcera des sanctions à son encontre, elle en informera préalablement la commission de surveillance de la Caisse et recueillera, le cas échéant, son avis [19].

 

34. On notera, néanmoins, que l’exercice du contrôle prudentiel de l’ACPR restera ici effectué dans un cadre juridique élaboré au niveau national, prenant en considération la spécificité du modèle économique de la CDC. A cet égard, la CDC, qui est explicitement exclue du champ d’application du cadre réglementaire prudentiel européen, ne sera pas soumise à la supervision de la BCE.

 

 

35. La loi n° 2019-486 du 22 mai 2019, relative à la croissance et la transformation des entreprises, aura des conséquences très nettes pour la Caisse des dépôts et consignations. Les évolutions peuvent ainsi être qualifiées d’importantes, et notamment le renforcement des pouvoirs de la commission de surveillance de la CDC ou encore l’élargissement des pouvoirs de supervision de l’ACPR à son égard.

 

36. L’article 116 précise alors utilement le calendrier d’application de plusieurs des nouveautés précitées, plus particulièrement pour assurer une transition progressive vers les nouvelles modalités de gouvernance. Prenons le cas de la composition la commission de surveillance de la CDC. Si l’introduction des représentants des salariés au sein de la Commission de surveillance pourra entrer en vigueur dès la promulgation de la loi, il est proposé de prévoir un délai d’entrée en vigueur, fixé au 1^er janvier 2020, pour la nomination des personnalités qualifiées qui viendront se substituer aux membres actuels de la commission de surveillance issus de la Cour des comptes, du Conseil d’Etat et de la Banque de France. Les autres catégories de membres de la commission de surveillance et en particulier les parlementaires demeureront, quant à eux, en fonction jusqu’au terme de leur mandat actuel de trois ans.

 

37. S’agissant, par ailleurs, de l’évolution du cadre comptable et prudentiel de la CDC détaillée aux articles 110 à 113 et 115 de la loi, il est prévu de rendre ces dispositions applicables au 1^er janvier 2020. L’idée est ici de poursuivre dans le cadre juridique actuel l’exécution de l’exercice comptable en cours.

 

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