Réf. : Loi n° 2007-1223 du 21 août 2007, en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat (N° Lexbase : L2417HY8)
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par Christophe Willmann, Professeur à l'Université de Rouen
le 07 Octobre 2010
1.1. Objet : procurer un revenu aux bénéficiaires de minima sociaux qui reprennent une activité
Le revenu de solidarité active a pour objectif d'assurer l'augmentation des ressources d'une personne bénéficiaire d'un minimum social qui prend ou reprend un travail, exerce ou accroît son activité afin d'atteindre un revenu garanti qui tient compte des revenus d'activité professionnelle et des charges de famille (loi n° 2007-1223, art. 18). Le revenu de solidarité active est une allocation comblant le différentiel entre, d'une part, un revenu garanti, correspondant à la somme d'un minimum forfaitaire (le niveau actuel du RMI sans activité) et d'une part variable proportionnelle aux revenus d'activité (par exemple équivalente à 70 % des revenus d'activité) et, d'autre part, l'ensemble des ressources de l'individu (3).
La loi ne fixe pas le montant de ce revenu, dont on peut penser qu'il sera déterminé par décret dans les prochains mois. Selon les travaux parlementaires, si l'abattement était fixé à 70 %, pour une personne seule, la prestation pourrait s'annuler aux environs de 1,3 Smic, mais ce seuil de sortie dépendrait de la configuration familiale. Le niveau de revenu garanti dépendrait donc de la quantité d'activité, de telle sorte que chaque reprise ou augmentation d'activité rapporte un revenu supplémentaire au bénéficiaire. Il n'y aurait donc pas de montant unique envisagé pour le revenu garanti (4).
Le revenu de solidarité active peut tenir compte des prestations et aides locales ou extralégales à caractère individuel recensées par chaque département et dans la mesure du possible, de l'ensemble des droits et aides qui sont accordés aux bénéficiaires du revenu de solidarité active (loi n° 2007-1223, art. 18).
1.2. Objectif : mesure d'intéressement, lutte contre le phénomène de trappe à la pauvreté
Les droits connexes liés au bénéfice du RMI sont d'une grande importance, puisqu'ils recouvrent l'allocation logement à taux plein automatique, la suspension des dettes fiscales, l'exonération automatique de taxe d'habitation, l'exonération de redevance audiovisuelle, l'exonération de cotisation CMU, l'accès automatique et gratuit à la CMU complémentaire, la tarification sociale téléphone et la prime de Noël (reconduite en pratique chaque année). Les minima sociaux ne constituent qu'un tiers des transferts sociaux bénéficiant aux ménages les plus pauvres et moins de 20 % de leur revenu disponible. L'existence de ces nombreux droits principaux et connexes, fort complexe, se traduit par des effets pervers dans la mesure où il conduit à des trappes à inactivité (5). Les effets de seuil peuvent, en effet, entraîner des pertes brutales de revenu lors de la sortie d'un minimum social (6).
La création d'un dispositif de revenu de solidarité active avait été proposée par la commission "Familles, vulnérabilité, pauvreté", constituée en 2005. Elle n'est ni originale, ni inédite et s'inscrit, au contraire, dans la continuité d'un certain nombre de mesures dites d'intéressement, qui se sont, il est vrai, développées depuis peu (2005 : décret n° 2005-1054, 29 août 2005, créant une prime exceptionnelle de retour à l'emploi en faveur de certains bénéficiaires de minima sociaux N° Lexbase : L8541HBX ; 2006 : loi n° 2006-339 du 23 mars 2006, préc.).
Dès 1988, le législateur a souhaité encourager les bénéficiaires du RMI à reprendre un travail : conçu comme un revenu de transition temporaire, le montant du RMI demeure volontairement faible et un mécanisme d'"intéressement" à la reprise d'activité est prévu, permettant de cumuler (dans une certaine mesure et pour un temps limité) l'allocation avec un revenu du travail. L'objectif poursuivi était d'inciter à la reprise d'emploi et une fois passée une "période d'essai", initialement fixée à 3 et désormais établie à 6 mois, de retirer progressivement à l'allocataire le support de l'Etat. Un tel mécanisme existe désormais pour 6 minima sociaux : le RMI, l'AAH, l'API et l'ASS, l'allocation d'insertion et l'allocation veuvage, même si leurs fonctionnements restent différents. Le dispositif d'intéressement prévu pour le RMI et étendu par la loi d'orientation du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions (loi n° 98-657 N° Lexbase : L9130AGA), à l'API permet au bénéficiaire qui reprend un emploi de cumuler son revenu d'activité avec l'allocation intégralement pendant les deux premiers trimestres, puis en appliquant un abattement de 50 % sur la moyenne des revenus d'activité pour les trois trimestres suivants. Le prolongement de l'intéressement peut, en outre, être autorisé si la durée totale de travail des quatre derniers trimestres est restée inférieure à 750 heures et que le parcours d'insertion du bénéficiaire le justifie.
- Prime pour l'emploi
Ce dispositif fiscal fonctionne comme un crédit d'impôt en faveur des contribuables qui ont exercé une activité professionnelle dont la rémunération est comprise (pour un célibataire sans enfant) entre 0,3 et 1,4 Smic à temps plein. Il a deux objectifs : renforcer les incitations financières à la reprise d'activité et distribuer du pouvoir d'achat aux salariés à bas revenus. La prime est attribuée à chaque personne exerçant une activité professionnelle ; elle est déterminée en fonction de ses revenus d'activité. La prime ne concerne que les foyers fiscaux dans lesquels une personne, au moins, exerce, une activité (perçoit des revenus d'activité).
Selon l'OFCE (7), la prime pour l'emploi n'introduit aucun bonus à la reprise d'activité à temps très partiel, puisqu'il faut travailler un tiers de l'année au Smic horaire pour en bénéficier et qu'elle n'entraîne une augmentation du revenu disponible que si l'individu travaille plus de 51 heures par mois. Cet instrument s'avère donc assez faiblement ciblé sur les travailleurs les plus modestes, car ceux-ci connaissent fréquemment des parcours d'emploi marqués par le temps partiel ou discontinu tout au long de l'année.
- Prime exceptionnelle de retour à l'emploi
Le décret n° 2005-1054 proposait une formule monétaire d'incitation au retour à l'emploi, d'un montant de 1 000 euros, à la charge de l'Etat. Etaient visés, les bénéficiaires des minima sociaux, c'est-à-dire les personnes qui bénéficient, à la date de la création de l'entreprise, de sa reprise ou de l'embauche, du RMI (C. act. soc. fam., art. L. 262-1 N° Lexbase : L5161DKD), de l'allocation de solidarité spécifique (C. trav., art. L. 351-10 N° Lexbase : L0312HGN), de l'allocation de parent isolé (CSS, art. L. 524-1 N° Lexbase : L8981HWK) ou, enfin, de l'allocation aux adultes handicapés (CSS, art. L. 821-1 N° Lexbase : L0744G9G et art. L. 821-2 N° Lexbase : L3438HWA).
Le décret n° 2005-1054 posait trois conditions au bénéfice de la prime de retour à l'emploi : être inscrit sur la liste des demandeurs d'emploi pendant une durée minimale de 12 mois au cours de la période comprise entre le 1er mars 2004 et le 1er septembre 2005 ; entre le 1er septembre 2005 et le 31 décembre 2006, le bénéficiaire d'un des minima sociaux devait créer ou reprendre une entreprise ou bien conclure un contrat de travail avec un employeur relevant du secteur privé ou du secteur public : le contrat conclu par le bénéficiaire d'un minimum social devait comporter une durée du travail au moins égale à 78 heures par mois, pendant 4 mois.
2. Revenu de solidarité active : dispositif, régime
2.1. Bénéficiaires
A titre expérimental, le revenu de solidarité active est mis en oeuvre simultanément pour les bénéficiaires du revenu minimum d'insertion et de l'allocation de parent isolé.
Le revenu de solidarité activé ne vise donc que deux bénéficiaires de minima sociaux parmi les neufs qui composent aujourd'hui les minima sociaux (prestations non contributives applicables sur l'ensemble du territoire national, versées sous condition de ressources et visant à assurer un revenu minimum à certaines catégories de personnes).
Il s'agit de :
- l'allocation supplémentaire vieillesse (réservée aux personnes âgées de plus de 65 ans (60 ans en cas d'inaptitude au travail) disposant de droits très faibles ou ne disposant d'aucun droit à l'assurance vieillesse. Montant : 365 euros pour un célibataire ;
- l'allocation supplémentaire d'invalidité (s'adresse aux personnes de moins de 60 ans, titulaires d'une pension d'invalidité de très faible montant, servie par la Sécurité sociale au titre d'une incapacité permanente. Montant : 365 euros pour un célibataire) ;
- l'allocation aux adultes handicapés (versée aux personnes handicapées qui ne peuvent prétendre ni à un avantage invalidité, ni à une rente d'accident du travail. Montant : 620 euros pour un célibataire) ;
- l'allocation de parent isolé (qui concerne les personnes isolées assumant seules la charge d'un ou plusieurs enfants. Montant : 561 euros pour un célibataire) ;
- l'allocation veuvage (s'adresse aux conjoints survivants d'assurés sociaux décédés. Montant : 550 euros pour un célibataire) ;
- l'allocation de solidarité spécifique (allouée aux chômeurs ayant épuisé leurs droits à l'assurance chômage et justifiant d'au moins cinq années d'activité salariée au cours des dix dernières années précédant la rupture de leur contrat de travail. Montant : 435 euros pour un célibataire) ;
- l'allocation temporaire d'attente (réservée aux détenus libérés, aux personnes en attente de réinsertion, aux rapatriés, aux réfugiés et aux demandeurs d'asile. Montant : 300 euros pour un célibataire) ;
- le revenu minimum d'insertion (garantit des ressources minimales à toute personne de 25 ans et plus. Montant : 440 euros pour un célibataire) ;
- enfin, l'allocation équivalent retraite (bénéficie aux chômeurs de moins de 60 ans totalisant déjà 160 trimestres de cotisation à l'assurance vieillesse. Montant : 939 euros pour un célibataire).
2.2. Mesure expérimentale
Les départements ayant remis, avant le 30 juin 2007, une délibération motivée et un dossier de candidature pour l'une des deux expérimentations prévues à l'article 142 de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 (loi de finances pour 2007 N° Lexbase : L8561HTA) transmettent, avant le 30 septembre 2007, au représentant de l'Etat dans le département les compléments qu'ils souhaitent apporter à leur dossier pour tenir compte des modifications introduites par la loi du 21 août 2007 (loi n° 2007-1223, art. 21-I). Jusqu'au 31 octobre 2007, les départements peuvent, par une délibération motivée, présenter leur candidature à l'expérimentation (loi n° 2007-1223, art. 21-II).
Le revenu de solidarité active peut être mis en oeuvre, à titre expérimental, pour les bénéficiaires du RMI en vue d'atteindre le revenu de solidarité active. Cette mise en oeuvre est effectuée par les départements volontaires pour une durée de 3 ans à compter de la publication du décret pris en application du II de l'article 142 de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007, sous les réserves suivantes :
1. Les départements mentionnés au II du même article 142 sont autorisés à déroger à l'article L. 262-11 du Code de l'action sociale et des familles (N° Lexbase : L1444HIC) (à l'exception de ses quatrième, cinquième et septième alinéas ainsi qu'à l'article L. 262-12-1 du même code N° Lexbase : L1465HI4). Dans le cas où ces départements prennent en charge le financement de la prime de retour à l'emploi (en application du I du même article 142), ils sont autorisés à déroger à l'article L. 322-12 du Code du travail (N° Lexbase : L3146HID) (à l'exception de ses deuxième à cinquième alinéa) ;
2. Le conseil général a la faculté de réserver le bénéfice de l'expérimentation aux personnes résidant ou ayant élu domicile dans les conditions définies par l'article L. 264-1 du Code de l'action sociale et des familles (N° Lexbase : L8260HWT), dans le département (ou dans la partie du territoire mentionnée au second alinéa du VIII du même article 142), depuis une durée qu'il détermine. Cette durée ne peut excéder 6 mois ;
3. Les engagements réciproques au regard de l'emploi du bénéficiaire et du département sont précisés dans le contrat d'insertion (C. act. soc. fam., art. L. 262-37 N° Lexbase : L3287DYE) (loi n° 2007-1223, art. 19-I).
Les règles prévues pour la prime forfaitaire (mentionnée à l'article L. 262-11 du Code de l'action sociale et des familles) en matière d'attribution de la prestation, d'organisme débiteur, de financement de la prestation, de prescription, d'indus, d'incessibilité et d'insaisissabilité, de fraude et de sanctions ainsi que de contentieux sont applicables aux prestations versées, par les départements participant à l'expérimentation.
Le revenu de solidarité active est expérimenté en faveur des personnes bénéficiaires de l'allocation de parent isolé et de la prime forfaitaire (instituée par l'article L. 524-5 du Code de la Sécurité sociale N° Lexbase : L2640HIM) et résidant ou ayant élu domicile dans les départements ou territoires dans lesquels sont conduites les expérimentations. La liste de ces départements ou territoires est arrêtée par le ministre chargé de la famille au plus tard le 30 novembre 2007. Lorsque le bénéficiaire de l'allocation réside ou élit domicile hors de la partie du territoire, tout en demeurant dans le même département, l'allocation lui est maintenue (loi n° 2007-1223, art. 20-I).
Le revenu de solidarité active garantit aux bénéficiaires un niveau de ressources qui varie en fonction du nombre d'enfants à la charge du bénéficiaire, du montant des rémunérations tirées de l'exercice d'une activité professionnelle ou d'actions de formation et de la durée de reprise d'activité. Le bénéficiaire perçoit une allocation égale à la différence entre ce montant garanti et ses ressources appréciées dans les mêmes conditions que celles qui sont définies à l'article L. 524-1 du Code de la Sécurité sociale et comprenant l'allocation de parent isolé (loi n° 2007-1223, art. 20-II).
L'allocation est financée par l'Etat et servie selon les mêmes règles que l'allocation de parent isolé en matière d'attribution des prestations, d'organisme débiteur, de financement de la prestation, de prescription, d'indus, d'incessibilité et d'insaisissabilité, de fraude et de sanctions ainsi que de contentieux. Son régime fiscal est celui de l'allocation de parent isolé (loi n° 2007-1223, art. 20-III).
Lorsque les montants versés au titre du revenu de solidarité active, appréciés au moment où les bénéficiaires cessent de participer à l'expérimentation, sont inférieurs à ceux qu'ils auraient perçus s'ils n'avaient pas participé à l'expérimentation, la différence leur est restituée (loi n° 2007-1223, art. 20-IV).
Les engagements réciproques au regard de l'emploi du bénéficiaire et de l'Etat font l'objet d'un décret qui prévoit, notamment, les modalités d'accompagnement et de soutien des bénéficiaires de l'allocation de parent isolé dans leur démarche d 'insertion et les actions de formation vers lesquelles ils peuvent être orientés (loi n° 2007-1223, art. 20-V).
Lorsque les ressources des personnes excèdent le montant du revenu familial, le droit au revenu de solidarité active est, sous réserve du respect des autres conditions d'ouverture du droit, maintenu jusqu'au terme de l'expérimentation.
Lorsque les personnes cessent de remplir les conditions d'isolement et de charge d'enfant (CSS, art. L. 524-1, al. 1), le droit au revenu de solidarité active est maintenu pendant une durée d'un an, sans pouvoir excéder la limite de la durée de l'expérimentation. Le nombre d'enfants à charge retenu pour le calcul du montant de ressources garanti est celui applicable le mois civil précédant celui au cours duquel la condition de charge d'enfant cesse d'être remplie. Le montant garanti susvisé peut être modulé pour tenir compte de la fin de la situation d'isolement. Il est fait masse, le cas échéant, pour le calcul de l'allocation mentionnée au II, des ressources du bénéficiaire et de celles de son conjoint (loi n° 2007-1223, art. 20-VI ).
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