[Textes] Conditions d'exercice des mandats municipaux en cours de mandature : à propos d'une récente circulaire du ministère de l'Intérieur

Le régime des mandats locaux oscille entre deux références, le Code électoral, qui définit les modalités de désignation des assemblées locales et le Code général des collectivités territoriales, qui détermine les règles de fonctionnement de ces mêmes assemblées. Comment assurer l'articulation entre les deux ? L'élection des exécutifs locaux figure dans le second, la démission relève du second mais l'élection pour pourvoir à la vacance de siège consécutive ressortit au premier code. Or les questions de début, d'interruption et de fin de mandat sont de celles qui se posent constamment aux autorités locales, tant déconcentrées que décentralisées. On doit donc se monter reconnaissant au ministère de l'Intérieur d'avoir diffusé (en plein mois d'août !) une circulaire qui fait très largement le point sur ces questions (un sommaire (1) abondant détaille plus de 40 pages de textes !).

Il n'est évidemment pas question de reprendre, ni même de résumer, un tel document. S'agissant des seuls conseils municipaux, on se bornera au commentaire des trois points sur lesquels l'accent mérite d'être mis plus particulièrement :

- la dissolution d'un conseil municipal ;
- les effets de la démission d'un conseiller municipal ;
- les effets de la démission du maire et des adjoints en cours de mandat.

I. La dissolution d'un conseil municipal

Le cadre légal de cette procédure est des plus succincts : il se résume par le premier alinéa de l'article L. 2121-6 du Code général des collectivités territoriales (N° Lexbase : L8170AAT) ainsi libellé : "un conseil municipal ne peut être dissous que par décret motivé rendu en conseil des ministres et publié au Journal officiel".

La circulaire (2) en dit un peu plus. La jurisprudence du Conseil d'Etat encadre le recours à la dissolution. Les faits générateurs à l'origine d'une dissolution se traduisent par l'impossibilité manifeste de faire fonctionner les instances municipales. Les dissensions au sein du conseil municipal doivent revêtir une particulière gravité qui aboutit à un blocage durable et irréversible de l'assemblée municipale.

Le maire face à son conseil municipal se trouve dans la situation d'un président dans un régime présidentiel et non d'un Premier ministre dans un régime parlementaire. Une fois élu, sauf interruption de son mandat, il le reste pour la même durée que son conseil municipal. Il n'existe pas de procédure comparable à la motion de censure parlementaire par laquelle un conseil municipal forcerait son maire à la démission.

La circulaire évoque (3) deux cas de figure usuels :

- l'impossibilité de désigner le maire ;
- l'impossibilité de faire adopter le budget primitif de la commune.

La référence indispensable au constat de gravité de la crise exclut une dissolution pour des raisons de pure opportunité, ce qui suppose que l'on ait déjà épuisé d'autres solutions possibles du conflit. Par exemple, si des démissions sont intervenues dans le conseil municipal, des élections complémentaires pourraient modifier la majorité de l'assemblée.

Toutefois, le recensement des 160 décrets de dissolution publiés au Journal officiel depuis 1989, les deux derniers datés du 25 août 2006 (4), conduit à nuancer cette appréciation. Cette période a vu trois séries d'élections municipales générales :

- en mars 1989 ;
- en juin 1995 ;
- en mars 2001.

Entre ces mandatures successives, on ne constate pas de régularité dans la fréquence des décrets, qui se répartissent de la manière suivante :

- 71 pendant la mandature 1989-1995 ;
- 43 pendant la mandature 1995-2001 ;
- 46 depuis 2001 (jusqu'en août 2006 inclus).

La procédure, pour exceptionnelle qu'elle apparaisse aux termes de la circulaire, n'en demeure pas moins, en définitive, assez usitée. Il est vrai qu'elle concerne, pour l'essentiel, des communes rurales et peu peuplées.

II. Les effets de la démission des conseillers municipaux

Le régime de la démission varie selon qu'il s'agit de celle d'un conseiller, simple membre du conseil municipal, ou de celle du maire ou de l'un de ses adjoints.

Pour un conseiller municipal, la date d'effet est celle de la réception de sa lettre de démission par le maire. Elle est irrévocable : on ne peut ainsi démissionner et revenir simultanément sur sa décision (5). Se pose alors la question des modalités de remplacement de l'élu démissionnaire qui s'effectue différemment, selon le régime électoral du conseil municipal, lui-même fonction du nombre d'habitants de la commune.

Pour les communes comptant moins de 3 500 habitants

La loi (6) ne fait obligation de pourvoir les sièges vacants que si le nombre de vacances excède le tiers de l'effectif du conseil municipal, à l'exception de l'hypothèse de l'élection du maire (cf. infra).

Toutefois, si un conseil municipal peut fonctionner sans être complet, il ne s'ensuit pas qu'il soit impossible de procéder à une élection complémentaire. Il appartient alors au préfet d'apprécier si un nombre de vacances, insuffisant pour provoquer mécaniquement une élection complémentaire, peut néanmoins justifier un scrutin. A cette question, le juge administratif a répondu par l'affirmative (7).

S'il s'agit simplement de compléter le conseil municipal, le régime électoral applicable en cours de mandature est celui qui prévalait lors du dernier renouvellement général (8). C'est le cas en particulier si la commune, entre-temps, a dépassé le seuil de 3 500 habitants. Une décision récente du Conseil d'Etat vient de le confirmer (9).

Pour les communes comptant 3 500 habitants ou plus

Leur régime électoral, nettement plus encadré, est très différent. Présentées dans un certain ordre au moment du dépôt des candidatures en préfecture, les listes comprennent un nombre de candidats égal au nombre de sièges à pourvoir (10), ce qui permet de faire appel au suivant de liste : la personne qui suit dans cet ordre le dernier candidat préalablement proclamé élu, est désignée pour pourvoir le siège vacant (11). Dans l'hypothèse où celle-ci serait indisponible ou refuserait son mandat, c'est la suivante qui serait proclamée et ainsi de suite.

Dans ces communes, le recours à une élection partielle en cas de vacances de sièges est donc plus rare. Certes, il faut au moins un tiers de sièges vacants mais aussi constater l'impossibilité de recourir au suivant de liste, avec la même exception dans l'hypothèse de l'élection du maire. Le conseil municipal est alors renouvelé en totalité, avec interruption du mandat de tous ses membres, y compris donc ceux élus lors du renouvellement général.

Enfin, dans un cas comme dans l'autre, en principe, pas d'élection partielle à proximité d'un renouvellement général. La loi renforce le nombre nécessaire de vacances (la moitié au lieu d'un tiers) pour organiser une élection partielle lors de la dernière année de mandature (12). A l'horizon des prochaines élections municipales, ce terme interviendra à compter du 1er mars 2007.

III. Les effets de la démission du maire et des adjoints

Le maire préside le conseil municipal dont il demeure membre. Son remplacement ne peut s'effectuer que par un conseil municipal au complet, c'est-à-dire sans siège vacant (13). Cette procédure revêt une complexité graduelle selon le contexte.

Le cas le plus simple résulte de la démission du maire ou de l'adjoint de son seul mandat exécutif, alors qu'il demeure membre de l'assemblée communale. Dans ce cas, la procédure se résume au choix d'un membre du conseil municipal en son sein (14).

Lorsque la démission porte à la fois sur le mandat de maire (ou d'adjoint) et celui de conseiller municipal, il est procédé à l'élection de son successeur par un conseil siégeant au complet (15). Il faut alors pourvoir au préalable tous les sièges vacants :

- par appel au suivant de liste dans les communes comptant 3 500 habitants ou plus ;
- par une élection complémentaire dans les autres communes.

L'importance de l'élection du maire suffit à forcer les exceptions prévues pour les autres hypothèses de remplacement des élus municipaux :

- dans les communes comptant moins de 3 500 habitants, il doit être procédé à une élection complémentaire même si moins d'un tiers des sièges sont vacants ;
- dans une commune comptant 3 500 habitants ou plus, le fait de ne pas pouvoir compléter l'effectif du conseil municipal par appel aux suivants de liste conduit à organiser une élection partielle ;
- la restriction qui prévaut dans l'année précédant un renouvellement général ne joue pas lorsqu'il s'agit de remplacer le maire : on peut alors être conduit à renouveler tout le conseil municipal en dépit de la proximité du renouvellement général.

Comme le montre la jurisprudence citée par la circulaire, le juge administratif est conduit à concilier plusieurs principes en fonction du contexte :

- le respect de l'expression du suffrage universel ;
- le principe de continuité des mandats ;
- la volonté de faire respecter la finalité des procédures en limitant le risque de manoeuvre.

Pour une large part, cette complexité résulte de l'émiettement des communes qui conduit à une grande diversité des contextes municipaux. En comparaison, rien de tel pour les autres collectivités, qu'elles soient départementales ou régionales.

Guy Prunier
Chargé de mission au Conseil constitutionnel

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(1) Circulaire, p. 45 à 47.
(2) Circulaire, 1.4.1 et 1.4.2, p. 10 et 11.
(3) Circulaire, 1.4.2, p. 11.
(4) Journal officiel du 26 août 2006 : décret du 25 août 2006, portant dissolution du conseil municipal de La Roquette-sur-Var (Alpes-Maritimes) (N° Lexbase : L6529HKZ) ; décret du 25 août 2006 portant dissolution du conseil municipal de Loudes (Haute-Loire) (N° Lexbase : L6530HK3).
(5) Circulaire, 1.3.3, p. 8.
(6) C. élect., art. L. 258 (N° Lexbase : L9638DNB).
(7) Circulaire, 4.2.2 c, p. 5.
(8) CGCT, art. R. 2121-3 (N° Lexbase : L1327ALQ).
(9) CE, 23 août 2006, n° 289727, Elections municipales partielles de Villeneuve-les-Béziers (N° Lexbase : A8905DQU).
(10) C. élect., art. L. 260 (N° Lexbase : L2617AA8).
(11) C. élect., art. L. 270 (N° Lexbase : L9635DN8).
(12) Circulaire, 1.2.2, p. 3.
(13) CGCT, art. L. 2122-8 (N° Lexbase : L8604AAW).
(14) Circulaire, 2.4.1, p. 22.
(15) Circulaire, 1.2.2 b, p. 3.

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