[Jurisprudence] Le délai de prescription instauré par une loi nouvelle à l'égard d'un droit créé par une loi antérieure : applicabilité et computation

La décision n° 382902 du 21 janvier 2015 rendue par le Conseil d'Etat apporte des précisions utiles sur l'applicabilité et la computation du délai de prescription extinctive d'un droit. Ainsi, le délai de prescription instauré par une loi nouvelle est immédiatement applicable, quand bien même le droit susceptible d'être prescrit a été créé par une loi antérieure. L'applicabilité de ce délai à une date ultérieure à l'entrée en vigueur de la loi nouvelle est possible, mais elle doit être prévue par cette loi. En revanche, le délai de prescription créé par une loi nouvelle est décompté à partir de la date d'entrée en vigueur de cette loi. D'ailleurs, il n'est pas certain que ce délai puisse être décompté à une date antérieure à l'entrée en vigueur de la loi, quand bien même cette dernière l'aurait prévu. En principe, une règle juridique prescrit, non pas ce qui "est" ou ce qui "a été", mais ce qui "doit être". Son caractère essentiel est donc de créer des droits et des devoirs pour l'avenir, mais pas dès le passé. C'est la raison pour laquelle une règle juridique n'est pas rétroactive en l'absence de disposition en ce sens. La rétroactivité est, en effet, l'état d'un acte juridique qui trouve à s'appliquer dès le passé. Il arrive, toutefois, que le législateur adopte une loi susceptible d'avoir des conséquences dès le passé.

La décision rapportée illustre une telle hypothèse.

A l'origine du litige, l'on trouve la destruction par une tempête (en 1996) et un incendie (en 1998) d'un bâtiment d'une entreprise situé sur le territoire de la commune d'Aigremont dans le département des Yvelines. En vue de reconstruire ce bâtiment à l'identique, l'entreprise a formulé une demande de permis de construire auprès du maire de la commune par un courrier du 11 février 2009.

Au soutien de sa demande, l'entreprise a invoqué les dispositions de l'article L. 111-3 du Code de l'urbanisme (N° Lexbase : L7227ACN). Ces dispositions sont issues de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000, relative à la solidarité et au renouvellement urbains ([LXB=L9087ARY)]), également appelée loi "SRU" (1). A leur entrée en vigueur, ces dispositions prévoyaient que "la reconstruction à l'identique d'un bâtiment détruit par un sinistre est autorisée nonobstant toute disposition d'urbanisme contraire [...]". L'article L. 111-3 contient ainsi un droit d'obtenir un permis de construire pour le propriétaire d'un bâtiment détruit par sinistre. Cependant, trois mois presque jour pour jour après la demande de permis de l'entreprise, la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009, de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures (N° Lexbase : L1612IEG), a modifié les dispositions de l'article L. 111-3 en ajoutant un délai de prescription extinctive du droit à permis. Depuis leur entrée en vigueur, ces dispositions prévoient désormais que "la reconstruction à l'identique d'un bâtiment détruit ou démoli depuis moins de dix ans est autorisée nonobstant toute disposition d'urbanisme contraire [...]".

Le maire de la commune a rejeté la demande de permis de l'entreprise par une décision du 22 juillet 2009. Le maire a mis en avant le délai de prescription, le bâtiment de l'entreprise ayant été détruit depuis plus de dix ans. Un recours gracieux de l'entreprise a également été rejeté le 2 octobre 2009.

L'entreprise s'est alors tournée vers le tribunal administratif de Versailles qui a rejeté son recours pour excès de pouvoir par un jugement du 16 janvier 2012. La cour administrative d'appel, devant laquelle l'entreprise a interjeté appel, n'a pas été plus favorable à son égard dans son arrêt du 29 avril 2014. L'entreprise s'est alors pourvue en cassation devant le Conseil d'Etat par un pourvoi enregistré le 21 juillet 2014 et complété par un mémoire enregistré le 22 octobre 2014.

Signalons au passage que le Conseil d'Etat a rendu sa décision exactement six mois après la date d'enregistrement du pourvoi. Cette rapidité s'explique notamment par le dépôt d'une question prioritaire de constitutionnalité dont on sait qu'elle oblige le juge saisi à se prononcer dans un délai, relativement court, de trois mois (2). A défaut, la question est transmise au Conseil constitutionnel (3). Il semble que la question avait été déposée par l'entreprise dans son mémoire du 22 octobre 2014. La décision du Conseil d'Etat sur la question prioritaire de constitutionnalité était donc attendue pour le 22 janvier 2015. Comme la réponse du Conseil à cette question permettait de trancher en même temps l'ensemble du litige qui lui était soumis, celui-ci a statué par une seule décision sur la question de constitutionnalité et, plus généralement, sur l'ensemble du pourvoi.

Dans la présente affaire, outre la question de constitutionnalité d'une loi (en l'occurrence, la loi de 2009), une question de légalité d'un acte administratif (en l'occurrence, la décision de refus du permis de construire) était soulevée par l'entreprise. Ainsi, du point de vue du droit constitutionnel, le Conseil d'Etat devait répondre à la question suivante : un délai de prescription d'un droit créé par une loi peut-il être applicable à une situation née à une date antérieure à la date d'entrée vigueur de cette loi ? Par ailleurs, du point de vue du droit administratif, un tel délai de prescription peut-il être décompté dès une date antérieure à la date d'entrée en vigueur de cette loi ?

Les première et sixième sous-sections réunies du Conseil d'Etat ont répondu positivement à la première question, mais négativement à la seconde.

En l'espèce, le Conseil d'Etat a estimé que le délai de prescription de la loi de 2009 était applicable à la demande de l'entreprise, quand bien même le bâtiment objet de la demande a été détruit à une date antérieure à la date d'entrée en vigueur de cette loi. Cependant, le Conseil a considéré que le délai de prescription devait être décompté à partir de la date d'entrée en vigueur de la loi de 2009. En conséquence, le Conseil d'Etat a rejeté la question prioritaire de constitutionnalité, mais a tout de même annulé l'arrêt de la cour administrative d'appel de Versailles à laquelle il a renvoyé l'affaire pour que la cour statue à nouveau sur cette dernière.

Ainsi, la décision du 21 janvier 2015, qui sera publiée au recueil Lebon, apporte des précisions utiles sur l'applicabilité (I) et la computation (II) du délai de prescription instauré par une loi nouvelle à l'égard d'un droit créé par une loi antérieure.

I - L'applicabilité du délai de prescription instauré par une loi nouvelle à l'égard d'un droit créé par une loi antérieure

Le délai de prescription instauré par une loi nouvelle est immédiatement applicable au droit créé par une loi antérieure (A). L'applicabilité de ce délai à une date ultérieure à l'entrée en vigueur de la loi nouvelle doit être prévue par cette dernière (B).

A - Le principe : l'applicabilité immédiate du délai de prescription

Dans son pourvoi, la société requérante critiquait la constitutionnalité de la loi de 2009, qui a créé le délai de prescription du droit à permis, en raison de l'interprétation donnée aux dispositions de cette loi par le tribunal administratif et la cour administrative d'appel. L'on sait, en effet, que l'interprétation d'une loi par un juge est susceptible d'être critiquée à l'appui d'une question de constitutionnalité de la loi concernée (4).

D'après l'entreprise requérante, les juges du fond avaient estimé que le délai de prescription s'applique "quelle que soit la date du sinistre" qui avait entraîné la destruction du bâtiment objet de la demande de permis. Au contraire, la requérante prétendait que le délai de prescription ne pouvait pas être appliqué aux sinistres antérieurs à la date d'entrée en vigueur de la loi de 2009. Autrement, l'entreprise estimait qu'était méconnu "le principe de sécurité juridique" garanti par l'article 16 de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen (N° Lexbase : L1363A9D) et le principe d'égalité devant la loi garanti par l'article 6 de ladite Déclaration (N° Lexbase : L1370A9M) (5).

En creux, l'entreprise critiquait la rétroactivité, à son préjudice, de l'applicabilité des dispositions de la loi de 2009. Cependant, l'on comprend que l'entreprise se soit gardée d'invoquer le principe de non rétroactivité de la loi. Ce principe ne peut être invoqué que si la loi concerne une peine ou une sanction. L'article 8 de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen (N° Lexbase : L1372A9P) dispose en effet que "la loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires, et nul ne peut être puni qu'en vertu d'une Loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée".

La jurisprudence du Conseil constitutionnel a confirmé à plusieurs reprises cette interprétation du champ d'application du principe de non rétroactivité de la loi. Dès sa décision "Validation d'actes administratifs" du 22 juillet 1980, le Conseil a clairement dit pour droit que, "sauf en matière pénale, la loi peut comporter des dispositions rétroactives". Cette jurisprudence est désormais bien établie (6). C'est la raison pour laquelle, dans la décision rendue en 1980, le Conseil constitutionnel a admis la technique des lois de validation (7). Ces lois ont pour objet de valider rétroactivement des actes administratifs antérieurs à la loi de validation en vue de régulariser l'illégalité dont ils sont affectés (8).

Dans la décision rapportée, le Conseil d'Etat n'a pas eu besoin de s'appuyer sur la jurisprudence constitutionnelle. En effet, le Conseil a énoncé clairement le principe d'après lequel "lorsqu'une loi nouvelle institue [...] un délai de prescription d'un droit précédemment ouvert sans condition de délai, ce délai est immédiatement applicable". Ainsi, le juge administratif n'a pas exclu l'applicabilité du délai de prescription d'un droit prévu par une loi nouvelle aux situations antérieures à cette loi. Cependant, le juge n'a pas ici estimé que cette applicabilité aurait par elle-même un effet rétroactif.

Finalement, le Conseil d'Etat a ici étendu une jurisprudence ancienne en matière de délai de prescription. Dans une décision "SCI L'Orée du Bois" rendue en 1979, le Conseil a jugé "que, lorsqu'une loi nouvelle modifiant, le délai de prescription d'un droit, abrège ce délai, le délai nouveau est immédiatement applicable" (9). Cependant, dans la décision de 1979, le Conseil d'Etat statuait comme juge de la légalité d'un acte administratif. Dans la décision rapportée, le Conseil statuait sur une question de constitutionnalité de la loi. Le Conseil d'Etat a donc appliqué une jurisprudence sur une question de légalité administrative dans un litige concernant une question de constitutionnalité législative.

D'après le juge administratif, il n'appartient qu'au législateur de prévoir éventuellement l'applicabilité du délai de prescription créé par une loi aux seules situations ultérieures à cette loi.

B - L'exception prévue par la loi : l'applicabilité pour l'avenir du délai de prescription

Selon l'entreprise requérante, l'applicabilité du délai de prescription valait nécessairement pour l'avenir. Mais dans la décision rapportée, le Conseil d'Etat a précisé que la loi devait "comporter" une "disposition spécifique relative à son entrée en vigueur" pour que le délai de prescription ne soit applicable qu'aux situations ultérieures à cette loi.

Cette précision n'est pas nouvelle dans la jurisprudence en matière de délai de prescription. Dans une décision "Société Westco" rendue en 2001, le Conseil avait déjà eu l'occasion d'énoncer que le principe de l'applicabilité immédiate du délai de prescription pouvait être écarté par le législateur (10). Il faut donc ici encore remarquer que la décision rapportée étend une jurisprudence rendue sur une question de légalité administrative à une affaire concernant une question de constitutionnalité législative. Le Conseil vient donc confirmer, de façon assez solennelle, le pouvoir du législateur pour aménager les effets dans le temps du délai de prescription.

Il faut dire aussi que le Conseil d'Etat pouvait être mal à l'aise par rapport à une décision récemment rendue à propos de l'article L. 111-3 du Code de l'urbanisme. Une affaire "Commune de Tomino", jugée en 2012, concernait ces dispositions dans leur version en vigueur avant la création du délai de prescription par la loi de 2009. Mais le Conseil avait jugé "que le législateur n'a pas entendu instituer un droit illimité dans le temps pour tout type de construction". Avec insistance même, le juge administratif avait conclu que "le droit reconnu n'a pas pour objet et ne saurait avoir pour effet de permettre aux propriétaires d'un bâtiment détruit de le reconstruire au-delà d'un délai raisonnable" (11).

Dans ces conditions, il était difficile pour le Conseil d'Etat de juger que le délai de prescription institué par la loi de 2009 était applicable pour l'avenir, sans qu'une disposition législative spécifique soit nécessaire. Dans la décision rapportée, le juge administratif a rappelé le précédent issu de la décision "Commune de Tomino". Le Conseil a ajouté que les dispositions de la loi de 2009 "ont notamment eu pour objet de créer expressément un délai ayant pour effet d'instituer une prescription extinctive".

Ainsi, le délai de prescription créé par une loi est applicable aux situations antérieures à cette loi, sauf à ce que le législateur en ait décidé autrement. Il n'en va pas de même de la computation du délai de prescription qui ne commence à courir qu'à partir de la date d'entrée en vigueur de la loi. C'est de cette façon que sont garantis le respect de la sécurité juridique et l'égalité des citoyens devant la loi, ainsi que l'on va maintenant l'observer.

II - La computation du délai de prescription instauré par une loi nouvelle à l'égard d'un droit créé par une loi antérieure

Le délai de prescription créé par une loi nouvelle est décompté dès la date d'entrée en vigueur de cette loi (A). D'ailleurs, il n'est pas certain que ce délai puisse être décompté à une date antérieure à la date d'entrée en vigueur de la loi quand bien même cette dernière l'aurait prévu (B).

A - Le principe : la computation du délai de prescription à compter de l'entrée en vigueur de la loi nouvelle

Si le délai de prescription est applicable dès le passé, il n'en va pas de même pour le décompte de ce délai. Comme dans ses décisions "SCI L'Orée du Bois" de 1979 et "Société Westco" de 2001, le Conseil d'Etat a énoncé que le délai "ne peut, à peine de rétroactivité, courir qu'à compter de l'entrée en vigueur de la loi nouvelle".

L'on peut regretter que le juge administratif ait repris cette formule un peu malheureuse "à peine de rétroactivité" que l'on trouvait déjà dans les deux décisions de 1979 et 2001. En effet, la rétroactivité n'est pas vraiment une "peine". Elle est plus exactement un état de l'acte juridique qui trouve à s'appliquer dès le passé. En réalité, la conséquence d'un décompte par l'administration antérieurement à l'entrée en vigueur de la loi n'est pas une simple "peine de rétroactivité". Le décompte dès le passé donne à la loi un effet rétroactif qu'elle n'a pas en l'absence de disposition en ce sens. En conséquence, un tel décompte méconnaît le champ d'application de la loi et constitue une illégalité de l'acte administratif pris dans ces conditions.

En l'espèce, le principe de computation pour l'avenir du délai de prescription a été déterminant dans la solution rendue par le Conseil d'Etat. Ce principe lui a permis d'écarter la question de constitutionnalité présentée par l'entreprise requérante. Car, dès lors que le délai de prescription démarre à partir de la date d'entrée en vigueur de la loi qui l'instaure, la sécurité juridique et l'égalité devant la loi sont préservées. Dans la présente affaire, la loi étant entrée en vigueur en 2009, la prescription n'interviendra pas avant 2019 (cf. point 5 de la décision). En conséquence, ce principe a aussi conduit le Conseil d'Etat à annuler l'arrêt de la cour administrative d'appel de Versailles. Car, en considérant que le droit à permis de construire de l'entreprise requérante était prescrit en 2009, le maire de la commune, le tribunal administratif, puis la cour administrative d'appel, ont commis une erreur de droit (cf. point 7 de la décision).

D'après la décision rapportée, il n'appartient a priori qu'au législateur de prévoir éventuellement la computation du délai de prescription dès le passé. Toutefois, le juge administratif ne s'est pas clairement prononcé sur ce point.

B - L'exception prévue par la loi : la computation du délai de prescription avant l'entrée en vigueur de la loi nouvelle

A partir du moment où les règles du délai de prescription sont fixées par le législateur, l'on peut estimer que ce dernier peut faire démarrer la computation du délai dès le passé à titre exceptionnel. La décision rapportée ne prévoit toutefois pas explicitement cette exception. Le silence du Conseil d'Etat sur ce point est suspicieux.

D'autant plus suspicieux que dans la jurisprudence sur l'article 16 de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen invoqué dans la présente affaire, le Conseil constitutionnel est beaucoup plus explicite sur les possibilités de rétroactivité de la loi. Ainsi, les décisions du Conseil constitutionnel les plus récentes disent pour droit que "le législateur peut modifier rétroactivement une règle de droit ou valider un acte administratif ou de droit privé [...] à la condition" :

- de poursuivre un but d'intérêt général suffisant ;
- de respecter les décisions de justice ayant force de chose jugée ;
- de respecter les règles et principes de valeur constitutionnelle et, notamment, le principe de non rétroactivité des peines et des sanctions ;
- et, enfin, que la portée de la modification ou de la validation soit strictement définie (12).

Dans la présente affaire, le Conseil d'Etat s'en est tenu à écarter le grief d'inconstitutionnalité en estimant "que les dispositions de l'article L. 111-3 du Code de l'urbanisme issues [de la loi de 2009] n'ont pas d'effet rétroactif". Est-ce à dire qu'à l'inverse, si la computation du délai de prescription démarre dès le passé, de telles dispositions méconnaissent le principe de sécurité juridique et, peut-être aussi, le principe d'égalité devant la loi ? La décision rapportée ne permet pas d'affirmer ce point avec certitude. Elle n'exclut, toutefois, pas une telle hypothèse.

Comme le Conseil constitutionnel, le Conseil d'Etat semble ne pas oser reconnaître que le principe de non rétroactivité de la loi a un champ d'application en réalité plus étendu que les seules peines et sanctions. Pourtant, le juge administratif n'a pas eu de difficulté à admettre un champ d'application large au principe de non rétroactivité de l'acte administratif. La reconnaissance de ce principe date d'une décision "Société du Journal L'Aurore" rendue par le Conseil d'Etat en 1948. Dans cette affaire, le Conseil a consacré "le principe en vertu duquel les règlements ne disposent que pour l'avenir" (13). Ce principe est désormais bien établi. Il vaut pour les actes administratifs réglementaires, mais aussi pour les actes administratifs individuels (14). Or, la loi et le règlement ont une caractéristique en commun : leur portée est générale et impersonnelle. N'existerait-il pas un principe en vertu duquel les lois ne disposent que pour l'avenir en matière répressive, mais aussi dans d'autres matières ?

Finalement, la décision rapportée donne un éclaircissement que la loi du 12 mai 2009, pourtant relative à la "simplification" et à la "clarification du droit", avait manqué. Cependant, la décision appelle également un autre éclairage du juge sur la constitutionnalité de la rétroactivité du décompte du délai de prescription. Peut-être la décision invite-t-elle aussi, plus généralement, à éclaircir le champ d'application exact du principe de non rétroactivité de la loi ?

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(1) JORF, 14 décembre 2000, p. 19777.
(2) Ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958, portant loi organique sur le Conseil constitutionnel (N° Lexbase : L0276AI3), art. 23-5, JORF, 9 novembre 1958, p. 10129.
(3) Ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 préc., art. 23-7.
(4) Cons. const., décision n° 2010-39 QPC du 6 octobre 2010 (N° Lexbase : A9923GAR), Rec. CC, p. 264 ; Cons. const., décision n° 2010-52 QPC du 14 octobre 2010 (N° Lexbase : A7696GBN), Rec. CC, p. 283.
(5) Si le Conseil d'Etat a consacré le principe de sécurité juridique dans sa jurisprudence en matière de contrôle de légalité des actes administratifs (cf. CE Ass., 24 mars 2006, n° 288460, publié au recueil Lebon N° Lexbase : A7837DNL, p. 154), ce principe n'a pas pour le moment connu pareille fortune dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel en matière de contrôle de constitutionnalité des lois.
(6) Cf. not. Cons. const., décision n° 96-375 DC du 9 avril 1996 (N° Lexbase : A8342ACX), Rec. CC, p. 60 ; Cons. const., décision n° 97-391 DC du 7 novembre 1997 (N° Lexbase : A8442ACN), Rec. CC, p. 232.
(7) La technique est toutefois soumise à plusieurs conditions (cf. infra, note 12).
(8) Cons. const., décision n° 80-119 DC du 22 juillet 1980 (N° Lexbase : A8015ACT), Rec. CC, p. 46.
(9) CE 9° et 7° s-s-r., 7 novembre 1979, n° 12844, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A1038AKN), p. 401.
(10) CE 9° et 10° s-s-r., 9 février 2001, n° 214564 (N° Lexbase : A8903AQS), Rec., p. 53.
(11) CE 1° et 6° s-s-r., 9 mai 2012, n° 341259, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A1829ILC), p. 1016.
(12) Cf. not. Cons. const., décision n° 2010-78 QPC du 10 décembre 2010 (N° Lexbase : A7113GME), Rec. CC, p. 387, GDCC, p. 626.
(13) CE, Ass., 25 juin 1948, n° 94511, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A7255B89), p. 289, GAJA, p. 387.
(14) CE 1° et 4° s-s-r., 19 juin 1985, n° 49062, 49063, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A3643AMU), Rec., p. 191.

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