Rapport au Président de la République relatif à l'ordonnance n° 2020-1733 du 16 décembre 2020 portant partie législative du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile

Monsieur le Président de la République,

La présente ordonnance, prise sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, a pour objet de permettre l'adoption de la partie législative du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.

Le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile est en vigueur depuis le 1er mars 2005. Afin de renforcer la clarté et l'accessibilité des dispositions de ce code, tel qu'il résulte des modifications législatives et réglementaires intervenues depuis lors, l'article 52 de la loi du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d'asile effectif et une intégration réussie a autorisé le Gouvernement à procéder à une nouvelle rédaction de la partie législative du code afin d'en aménager le plan et d'en clarifier la rédaction.

Cette refonte intervient à droit constant, sous la réserve de modifications rendues nécessaires pour assurer le respect de la hiérarchie des normes et la cohérence rédactionnelle de l'ensemble des dispositions du code, harmoniser l'état du droit, remédier aux éventuelles erreurs et abroger des dispositions devenues sans objet.

Pour donner sa pleine mesure à l'objectif de simplification et d'accessibilité, les travaux menés se sont attachés à définir un plan clair et catégoriel respectant dans la mesure du possible une logique chronologique. Le code est ainsi organisé autour de huit livres thématiques relatifs aux dispositions générales (livre Ier), aux citoyens de l'Union européenne (livre II), à l'entrée en France (livre III), au séjour en France (livre IV), à l'asile (livre V), aux décisions d'éloignement (livre VI), à leur exécution (livre VII) et aux contrôles et sanctions (livre VIII).

Le livre Ier reste consacré aux dispositions générales. Les dispositions relatives au champ d'application matériel, personnel et géographique du code, sont rassemblées dans un titre ad hoc qui ouvre le nouveau code. En outre, certaines dispositions procédurales actuellement disséminées entre plusieurs livres mais s'appliquant dans les champs respectifs de l'entrée, de l'éloignement et de l'asile (langue de procédure, transport des étrangers maintenus en zone d'attente ou retenus) figurent désormais au livre Ier, dans un titre ainsi consacré à la procédure administrative. Enfin, ce livre contient de nouvelles dispositions, d'ordre institutionnel, relatives aux acteurs administratifs et juridictionnels de la politique migratoire (administrations centrales, Office français de l'immigration et de l'intégration, Office français de protection des réfugiés et apatrides et administrations déconcentrées, Cour nationale du droit d'asile).

Le nouveau livre II regroupe, pour la première fois dans un livre dédié, les dispositions relatives aux citoyens de l'Union européenne, qui étaient jusqu'alors inscrites au livre Ier et réparties dans le reste du code, afin d'offrir une version consolidée du droit qui leur est applicable. Cette évolution significative permet de mieux rendre compte du statut entièrement spécifique dont ils jouissent au regard du droit au séjour et qui les distingue fondamentalement des ressortissants de pays tiers.

Le nouveau livre III est relatif à l'entrée en France. Les dispositions relatives aux conditions d'admission sur le territoire national ont été clarifiées, en distinguant notamment mieux les conditions de fond des documents qui sont requis des étrangers souhaitant entrer en France. Un chapitre est désormais dédié à la procédure applicable en matière de délivrance de visas. Enfin, les dispositions relatives à l'exécution des décisions de refus d'entrée et en particulier aux modalités de placement en zone d'attente ont été réorganisées.

L'actuel livre III relatif au séjour, transformé en livre IV, a été profondément remodelé dans sa structure afin de substituer à une organisation par nature de titre de séjour une organisation par grands motifs de délivrance des titres (professionnel, familial, humanitaire, etc.). Cette évolution devrait permettre aux étrangers comme à l'administration d'identifier plus aisément les dispositions du code applicables à chacun de ces motifs d'admission au séjour. Les dispositions de procédure ont également été rassemblées dans une subdivision ad hoc, qui comprend notamment les dispositions relatives à la procédure de regroupement familial.

Les dispositions du livre VII, consacrées à l'asile, sont désormais reprises au livre V. L'emplacement de ces dispositions en fin de code, résultat de la codification originelle, apparaissait en contradiction avec la nature même de la procédure d'asile, voie d'accès au séjour en France. Il a donc semblé logique de les déplacer afin de les faire figurer directement après le nouveau livre consacré au séjour et avant les dispositions relatives aux procédures d'éloignement. Le nouveau plan de ce livre tente de refléter autant que possible le parcours du demandeur d'asile en présentant successivement l'accès à la procédure d'asile, l'examen des demandes, le droit au maintien, les conditions d'accueil et le contenu et la fin de la protection. Par ailleurs, les dispositions applicables lorsque l'examen de la demande d'asile relève de la compétence d'un autre Etat dans le cadre du règlement (UE) n° 604/2013 sont rassemblées dans un titre ad hoc afin de mieux les autonomiser.

Le choix a par ailleurs été fait de scinder l'actuel livre V relatif aux mesures d'éloignement en deux livres consacrés, pour l'un, aux décisions d'éloignement (livre VI), pour l'autre, à l'exécution de ces décisions (livre VII). Au livre VI, quatre titres dédiés à l'obligation de quitter le territoire français, à la remise, à l'expulsion et à la peine d'interdiction du territoire français permettent de présenter les décisions d'éloignement, les cas dans lesquels elles peuvent être prises ainsi que les procédures administrative et contentieuse afférentes. Les dispositions relatives à l'assignation à résidence et à la rétention administrative (nouveau livre VII) ont été réorganisées afin de mieux faire apparaître leurs différentes phases et le rôle de l'autorité judiciaire dans leur contrôle.

Le nouveau livre VIII, consacré aux contrôles et aux sanctions, reprend pour l'essentiel le périmètre de l'actuel livre VI.

La refonte du code a par ailleurs mis en lumière la nécessité de revoir la place accordée, en son sein, au droit applicable en outre-mer. En premier lieu il est apparu utile, sur le fondement de l'article 74-1 de la Constitution, de codifier les textes spécifiques qui régissent l'entrée et le séjour des étrangers dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie et dans les Terres australes et antarctiques françaises. Cette transformation, qui a fait l'objet d'une consultation des collectivités concernées, permet au code de présenter la vision du droit la plus complète possible dans toutes les collectivités ultramarines. En second lieu, il était indispensable de corriger l'organisation actuelle du code qui ne fait apparaître que très partiellement les modalités d'application du droit outre-mer, soit que le droit commun applicable en métropole s'y applique tel quel, soit qu'il fasse l'objet d'adaptations ponctuelles ou que des dispositions spécifiques à certaines collectivités aient été mises en place. Le nouveau code s'attache donc à faire apparaître ces distinctions, dans un titre dédié qui conclue chaque livre thématique.

L'article 1er de la présente ordonnance prévoit que les dispositions qui lui sont annexées constituent désormais la partie législative du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.

L'article 2 prévoit la mise à jour des dispositions des autres codes ou d'autres lois auxquelles renvoie le projet de code, dans le cas où ces dispositions seraient modifiées.

L'article 3 remplace des références aux dispositions abrogées par les références correspondantes du projet de code.

Les articles 4 à 16 adaptent les dispositions figurant dans d'autres codes afin d'opérer les ajustements induits par l'exercice de codification.

L'article 17 procède à l'abrogation des textes spécifiques qui régissent l'entrée et le séjour des étrangers à Wallis et Futuna, en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie et dans les Terres australes et antarctiques françaises.

L'article 18 remplace la référence aux dispositions du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile et des textes cités à l'article 17 de la présente ordonnance par les références au code dans sa nouvelle rédaction, dans toutes les autres dispositions législatives en vigueur.

L'article 19 précise l'applicabilité des dispositions de l'ordonnance dans les collectivités d'outre-mer.

L'article 20 fixe la date d'entrée en vigueur de l'ordonnance au 1er mai 2021. Bien que l'exercice de recodification ait été mené à droit constant, cette entrée en vigueur différée permettra aux usagers du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile de s'approprier dans les meilleures conditions la nouvelle organisation du code.

Tel est l'objet de la présente ordonnance que nous avons l'honneur de soumettre à votre approbation.

Veuillez agréer, Monsieur le Président, l'assurance de notre profond respect.