Circulaire DGEFP n° 2000/15
du 20 juin 2000
relative aux modalités de conventionnement des organismes qui développent des activités d'utilité sociale tout en produisant des biens et services en vue de leur commercialisation
TEXTES :
Loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions (art. 11)
Décret n° 2000-502 du 7 juin 2000
Le secteur de l'insertion par l'activité économique a été développé à l'initiative d'acteurs sociaux, afin de lutter contre la marginalisation des personnes les plus vulnérables, en les inscrivant dans une démarche susceptible de conduire à leur insertion sociale et professionnelle.
L'essor des associations intermédiaires partir de 1987, des entreprises d'insertion depuis 1988 et des entreprises d'intérim d'insertion depuis 1992, a progressivement ouvert aux acteurs de l'insertion le champ du secteur concurrentiel.
Parallèlement se sont organisées des actions dans le champ non concurrentiel afin d'accroître les possibilités d'emploi au bénéfice des personnes dont les difficultés ne permettent pas l'accès à un emploi du secteur marchand.
La loi n°98-657 du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions, notamment dans son article 11 modifiant l'article L.3224-16 du code du travail, clarifie le rôle des différentes structures d'insertion par l'activité économique et définit les grands types d'activité que l'on peut rencontrer en ce domaine :
* les activités de production de biens et services en vue de leur commercialisation - visées au II de l'article cité -, ouvrant droit à des aides spécifiques en fonction des structures :
- aides au poste pour les entreprises d'insertion ou aides au poste d'accompagnement pour les entreprises de travail temporaire d'insertion et exonération des charges patronales de sécurité sociale dans la limite du SMIC;
- exonération spécifique de charges sociales patronales de sécurité sociales et de TVA, accès aux contrats de travail visés à l'article L.122-1-1 3° pour les associations intermédiaires
* les activités d'utilité sociale -visées au III du même article- permettant l'utilisation des contrats emploi solidarité et emploi consolidé.
* le mélange d'activités.
En effet, le IV de l'article L.322-4-16 prévoit qu'un décret détermine les conditions spécifiques de conventionnement des " organismes qui produisent des biens et services en vue de leur commercialisation et qui développent des activités présentant un caractère d'utilité sociale ".
Ce cas de figure - ainsi que le précise le décret n° 2000-502, en date du 7 juin 2000 - correspond à deux situations différentes :
- soit l'organisme développe parallèlement deux activités : activité de production de biens et services en vue de leur commercialisation d'une part et activité d'utilité sociale, d'autre part ;
- soit l'organisme développe uniquement une activité d'utilité sociale dont il commercialise tout ou partie de la production.
La présente circulaire complète la circulaire du 26 mars 1999 relative à Insertion par l'activité économique, précisant les conditions de mise en oeuvre du décret d'application des dispositions du IV de l'article L322-4-16 sur 3 points : le champ du conventionnement (I), la procédure (II).et le contenu des conventions (III).
I - LE CHAMP DU CONVENTIONNEMENT
1 - La nature de l'employeur
L'insertion par l'activité économique, telle qu'elle est définie à l'article L.322-4-16 du code du travail, a pour objet de permettre à des personnes sans emploi rencontrant des difficultés sociales et professionnelles particulières, de bénéficier d'un contrat de travail en vue de faciliter leur insertion. En conséquence, seules relèvent du secteur de l'insertion par l'activité économique les structures qui concluent un contrat de travail avec les personnes qu'elles rémunèrent pour leur activité.
En outre, ne peuvent conclure des conventions que les employeurs qui ont pour objet spécifique l'insertion des personnes en difficulté.
Le IV de l'article L.322-4-16 vise les seules " personnes morales de droit public ou de droit privé à but non lucratif ".
En conséquence, ne sont pas concernées à ce titre:
- les entreprises d'insertion qui ont adopté un statut de société anonyme où de société à responsabilité limitée en raison de leur nature juridique;
- les collectivités territoriales (communes ou groupements de communes, conseils généraux ...) en raison de leurs compétences et conformément au I de l'article L322-4-16, car elles n'exercent pas une activité spécifique ayant pour objet l'insertion sociale et professionnelle de personnes sans emploi, rencontrant des difficultés sociales et professionnelles particulières ".
S'agissant des personnes morales de droit privé à but non lucratif, il convient de rappeler que ces structures doivent avoir une gestion désintéressée conformément à l'article 261-7-1°-d du code général des impôts tel que précisé par l'instruction fiscale du 15 septembre 1998.
Pour ce faire, trois conditions doivent être remplies :
- gestion et administration à titre bénévole par des personnes n'ayant elles-mêmes, ou par personne interposée, aucun intérêt direct ou indirect dans les résultats de l'exploitation ; si l'activité des dirigeants doit être exercée à titre bénévole, il n'est, au demeurant, pas interdit de recourir à une main d'œuvre salariée ;
- aucune distribution directe ou indirecte de bénéfice, sous quelque forme que ce soit ;
- les membres de l'organisme et leurs ayants droit ne peuvent pas être déclarés attributaires d'une part quelconque de l'actif, sous réserve du droit de reprise des apports.
Enfin, en application de l'article L.322-4-16-7 du code du travail, l'Etat peut conclure des conventions avec des organismes relevant de l'article 185 du code de la famille et de l'aide sociale, dénommés " centres d'hébergement et de réinsertion sociale " (CHRS), dont les conditions de fonctionnement et de financement vont être précisées par décret.
Toutefois, tous les CHRS n'ont pas vocation à être conventionnés au titre de l'insertion par l'activité économique. En effet, seuls sont concernés les établissements qui développent en leur sein des activités professionnelles au bénéfice des personnes accueillies et pour lesquelles un contrat de travail est conclu.
Il convient d'observer par ailleurs, le fait que les structures qui souhaitent être conventionnées en vertu du IV de l'article L.322-4-16 peuvent par ailleurs déjà bénéficier d'autres contrats aidés (CIE, CEJ, voire CES et CEC). Ainsi en est-il notamment des régies de quartiers qui développent d'ores et déjà une palette d'activité sous des formes diverses et, qui à ce titre peuvent bénéficier de conventionnement avec l'Etat pour la conclusion d'autres contrats aidés que les CES et CEC....
2 - Les caractéristiques de l'activité
2-1 - Les modes d'exercice de l'activité
L'activité peut être exercée selon deux modes ; il s'agit soit d'une activité exclusive, soit de deux activités développées simultanément.
* les structures développant parallèlement des activités d'utilité sociale et des activités produisant des biens et services en vue de leur commercialisation
Certains organismes qui produisent des biens et services en vue de leur commercialisation organisent des activités d'utilité sociale pour augmenter l'offre d'insertion des personnes qui sont très éloignées du marché de l'emploi.
Il peut s'agir par exemple d'une régie de quartier qui est conventionnée comme entreprise d'insertion et qui met en place un chantier d'insertion pour entretenir des espaces verts ou d'une association intermédiaire organisant l'entretien d'un sentier de randonnée.
* les organismes développant des activités d'utilité sociale dont tout ou partie de la production est commercialisée,
Ces activités peuvent être des chantiers ponctuels (chantier de rénovation de bâtiment...). Elles peuvent aussi être organisées en atelier de façon permanente (atelier de réparation de cycles). Les différentes formes de production maraîchères issues des jardins participent également de ces activités.
2-2 - La nature de l'activité
Fondée sur la mise en situation de travail des personnes très désocialisées et éloignées de l'emploi, des activités se sont progressivement développées dans l'ensemble du territoire, sous I'impulsion d'acteurs divers (associations, travailleurs sociaux, établissements relevant de la direction des affaires sociales ...).
A l'instar des autres structures d'insertion par l'activité économique, ces activités :
- sont réalisées par des structures qui mettent en place un encadrement renforcé, alliant des compétences techniques et d'accompagnement social de publics en insertion;
- mobilisent le plus souvent des partenariats locaux (SPE, Conseil Général, communes, associations voire entreprises... ) et des cofinancements.
En 1999, le nombre de personnes en insertion, embauchées pour exercer ce type d'activité, a été estimé à plus de 50 000.
Ces activités présentent les grandes caractéristiques suivantes :
- elles s'adressent à des personnes en très grande difficulté accueillies souvent pour répondre à des situations d'urgence ; de ce fait, elles se situent en général, en début de parcours d'insertion;
- elles s'appuient sur un projet social associant une dimension collective (travail en équipe) et une démarche pédagogique basée sur l'acquisition du savoir-faire et du savoir être dans un contexte de production réelle de biens et service. L'action est développée dans un but de resocialisation, de pré-qualification, voire de qualification.
Quant aux organismes développant des activités d'utilité sociale dont tout ou partie de la production est commercialisée, ils présentent des caractéristiques spécifiques :
- Ces activités qui mettent l'accent sur une logique d'insertion sociale, ont pu se généraliser en prenant appui sur les dispositifs des contrats aidés du secteur non marchand (CES et CEC) qui permettent de recruter les personnes en les faisant bénéficier d'un contrat de travail, assorti d'aides importantes de l'Etat. Il y a donc lieu d'être particulièrement vigilant quant au contenu des emplois proposés, qui doivent permettre de valoriser l'activité du salarié, tant pour lui-même que pour son entourage et éventuellement ses futurs employeurs.
- il s'agit d'activités non économiquement viables, ni dans des conditions de droit commun ni dans le cadre d'une entreprise d'insertion, en raison des contraintes d'organisation : taux d'encadrement, absence de productivité des salariés.
3 - Les conditions d'embauche
La loi prévoit un agrément par l'ANPE de l'embauche des personnes en insertion.
Les objectifs assignés à l'intervention de l'ANPE sont multiples, ainsi que le rappelle la circulaire DGEFP n° 99/17 du 26 mars 1999.
Il s'agit en effet de s'assurer que les bénéficiaires sont bien ceux pour qui l'insertion par l'activité économique représente une condition nécessaire de l'accès ultérieur au marché du travail. Mais il s'agit également de " mobiliser l'accès à un emploi dans le secteur de l'insertion par l'activité économique comme proposition éventuelle dans le cadre du service personnalisé pour un nouveau départ vers l'emploi, quand cette orientation est pertinente pour le demandeur d'emploi ".
En outre, ce dispositif a pour fonction de permettre l'exercice d'un réel suivi de la personne, une meilleure connaissance réciproque entre les structures et l'ANPE en vue de :
" Faciliter le passage d'une structure à une autre, dans le cadre d 'un parcours d 'insertion ; réussir l'accès à l'emploi à l'issue de la période d'insertion. "
L'ANPE exerce également cette fonction pour l'embauche des personnes accueillies au sein des centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS), quand celles-ci sont bénéficiaires de contrat de travail.
Il convient de noter que seules les embauches de personnes ayant l'agrément de l'ANPE ouvrent droit aux aides et exonérations spécifiques attribuées selon l'article L 322-4-16 du code du travail aux structures d'insertion par l'activité économique à l'exception de celles mises à disposition de particuliers par les associations intermédiaires (L.322-4-16, V).
II - LA PROCEDURE DE CONVENTIONNEMENT
1 - Instruction par les DDTEFP
L'instruction de la demande de conventionnement est faite par la DDTEFP, qui y procède en liaison avec la DDASS.
Il convient en effet de vérifier notamment la qualité du projet social de la structure. Pour ce faire, il est important d'examiner l'intérêt des emplois proposés dans le cadre d'un parcours d'insertion, les possibilités de formation qu'ils génèrent ainsi que les conditions de travail offertes aux salariés. Il faut par ailleurs, analyser la gestion de la structure.
Les conventions autorisant la mise en place d'activités d'utilité sociale doivent être, quand il y a commercialisation de tout ou partie de la production, suivies, contrôlées et évaluées avec beaucoup de soin en raison notamment de l'acception très large de la notion d'utilité sociale. A cet égard, il vous est plus particulièrement demandé de veiller à la pertinence du recours aux contrats CES et CEC.
Un moyen, d'ores et déjà utilisé par certains, est l'instauration d'une instance de suivi des organismes développant des activités employant un nombre significatif de salariés sous CES et CEC.
2 - Inscription du projet dans une cohérence locale
Le conventionnement d'organismes dont l'activité ou les activités relèvent du IV de l'article L.322-4-16 du code du travail, doit faire l'objet d'un avis favorable du CDIAE.
Le CDIAE se détermine notamment en fonction du projet social de l'organisme, des catégories de personnes qui seraient bénéficiaires de l'activité développée, de l'efficacité de la structure en matière d'insertion professionnelle des personnes, de l'intégration de l'activité dans le tissu économique local, de l'offre globale d'insertion et de la situation du marché du travail sur le bassin d'emploi.
Le CDIAE tient aussi compte de l'intégration du projet de l'association dans le cadre plus général, résultant du plan départemental pluriannuel pour l'insert:ion et l'emploi visé au 2° de l'article L 322-4-16-4 du code du travail et qui peut se traduire par l'élaboration d'un cahier des charges déterminant les critères retenus au niveau départemental.
L'avis peut être donné :
- soit par la commission permanente du CDIAE, à la majorité simple des membres présents ;
- soit par décision de l'assemblée plénière qui se prononce, lorsque la commission permanente l'estime nécessaire, dans les mêmes conditions de majorité simple.
Il n'y a pas de condition de quorum.
3 - Les types de convention
Deux conventions distinctes pour les structures développant parallèlement des activités d'utilité sociale et des activités produisant des biens et services en vue de leur commercialisation.
Le conventionnement d'une même structure pour les deux types d'activités se fait sous les conditions suivantes :
- les activités sont nettement différenciées; l'organisation du travail doit permettre d'éviter toute confusion, notamment par une organisation adaptée de l'encadrement et des lieux de travail;
- l'organisme met en place une comptabilité conformément aux dispositions du règlement du comité de la réglementation comptable du 16 février 1999. Cette comptabilité, qui est certifiée par un commissaire aux comptes, est assortie en annexe d'une information sectorielle permettant de distinguer les ensembles homogènes de production, individualisés au sein de l'organisme.
Une convention distincte est établie pour les deux types d'activités :
L'instruction de chacune des conventions se fait conformément aux modalités définies dans la circulaire du 26 mars 1999 pour les activités du secteur concurrentiel d'une part et du secteur d'utilité sociale d'autre part.
Chaque activité ouvre droit à des aides de l'Etat spécifiques :
- aides au poste et exonération de charges patronales, pour les activités de production de biens et services en vue de leur commercialisation ;
- contrats aidés -CES, CEC-, pour les activités d'utilité sociale; en outre, lorsque les activités d'utilité sociale exercées comportent elles-mêmes, une part de commercialisation, l'instruction de la convention respecte les modalités définies aux paragraphes ci-après de la présente circulaire.
*Une seule convention pour les organismes développant des activités d'utilité social: dont tout ou partie de la production est commercialisée.
La convention unique correspond à la convention visée aux annexes de la circulaire du 26 mars 1999 pour le conventionnement des organismes développant des " activités d'utilité sociale ", correspondant au titre III de l'article L.322-4-16.
Les organismes concernés, sont obligatoirement conventionnés quels que soient les clients de la production (adhérents du jardin, marchés locaux, grandes surfaces...).
Pour l'attribution de contrats aidés, le ratio " recettes de production commercialisées / charges " - tel qu'envisagé ci-après- est examiné.
III - LE CONTENU DU CONVENTIONNEMENT
1 - La durée
Les conventions conclues dans le cadre du IV de l'article L 322-4-16 sont annuelles.
Cette durée doit permettre une analyse des conditions de déroulement de la convention et de l'efficacité des actions mises en oeuvre au profit des personnes accueillies.
2 - L'attribution de CES ou de CEC
L'attribution de CES ou CEC, dans le cadre d'une commercialisation de tout ou partie de la production d'une activité d'utilité sociale doit respecter les conditions cumulatives suivantes :
- la commercialisation de la production est indissociable du projet social ou contribue par nature à la réalisation de ces activités. L'activité économique est le support de la resocialisation et joue un rôle " pédagogique " essentiel ;
- les recettes tirées de la commercialisation ne couvrent qu'une fraction très minoritaire des charges liées à l'activité.
Il convient en effet de considérer que l'aide importante de l'Etat, au travers des CES et CEC, ne peut venir en appui à une activité à dominante commerciale, car elle risque alors de fausser la concurrence.
Aussi ces aides doivent être réservées aux structures dans lesquelles les recettes tirées de la commercialisation des produits représentent moins de 30% du montant des charges totales liées à l'activité, en incluant la valorisation des salaires dont une partie est prise en charge par l'Etat dans le cadre de contrats aidés.
Le constat de l'existence d'un ratio plus élevé doit conduire à envisager la transformation de la structure et la conduite de l'activité dans le secteur concurrentiel.
Ainsi, dans le cas de structures qui interviennent en ce domaine et dont les produits de la commercialisation dépassent durablement et notablement ce ratio, une période transitoire de 3 ans au plus- devra être aménagée afin de leur permettre :
- soit de revenir au ratio indiqué ;
- soit de procéder à la transformation en structure d'insertion conventionnée au titre du I de l'article L.322-4-16. Durant cette période, l'attribution de contrats pourra être poursuivie, mais de façon à accompagner la structure vers sa transformation. A ce titre, la prise en charge par l'Etat du coût de l'embauche pourra être modulée, soit par un taux moindre pour les CES, soit par un taux dégressif pour les CEC.
L'absence de distorsion de concurrence
Le conventionnement ne peut intervenir qu'après un avis favorable du CDIAE, qui vérifie que l'utilisation des contrats CES ou CEC ne crée pas une distorsion de concurrence. A cet égard, le CDIAE se prononce en se référant au faisceau d'indices suivants :
- absence ou insuffisance d'offre du secteur privé ;
- vente du bien ou du service au prix du marché ;
-existence d'accords avec les représentants locaux de la profession sur les prix, le volume de la production commercialisée et les circuits de commercialisation. Ces accords permettent en outre de faciliter l'insertion des salariés dans les entreprises à l'issue de leur contrat. Ils sont donc à rechercher dans toute la mesure du possible.
IV - LE SUIVI ET L'EVALUATION
1 - Au plan local
Il vous est conseillé de prévoir une instance de suivi dans les structures qui ont recours de manière intensive aux contrats aidés. A cet égard les modalités d'embauche, la description des postes, le travail effectué, les actions d'accompagnement, de bilan et de formation pouvant être mises en place sont à examiner de près.
Plus largement, les chartes de qualité assez détaillées sont à développer avec les organismes qui souhaitent être conventionnés au titre de l'utilité sociale dans le cadre d'une commercialisation de partie de la production (ou totalité mais les produits recouvrés ne représentant qu'une part très minoritaire des charges).
2 - Au plan national
Une procédure de suivi est actuellement à l'étude avec la DARES afin de permettre le recueil de données quantitatives mais également des grandes caractéristiques pouvant autoriser une première approche chiffrée et une analyse rapide.
Ainsi vous est-il demandé de veiller à ce que les organismes souhaitant être conventionnés dans ce cadre remplissent avec soin (notamment en indiquant le n° SIRET) la fiche de suivi ci-jointe, qui annule et remplace la " fiche de suivi de convention avec un organisme exerçant des activités d'utilité sociale " prévue en annexe de la circulaire DGEFP n° 99/17 du 26 mars 1999.
Une fiche de suivi des activités, permettant d'obtenir des indications plus approfondies et qualitatives sera élaborée avec des représentants des acteurs concernés afin de permettre, dès la fin de l'année 2000, une première étude qualitative des structures conventionnées dans ce domaine.
Un comité national de suivi, composé des représentants des réseaux membres du CNIAE, des administrations concernées (DAS, DGEFP), du président et du secrétaire général du CNIAE, auxquels pourront être adjoints les représentants de structures en développement est instauré.
Il a pour mission de suivre les conventionnements sur l'ensemble du territoire national des chantiers d'insertion, et de faire toute préconisation qui lui paraîtra souhaitable au CNIAE et à l'administration afin d'améliorer la mise en oeuvre de cette disposition de la loi de lutte contre les exclusions et l'efficacité des parcours d'insertion des salariés.
En tout état de cause, une évaluation qualitative et quantitative de l'ensemble des conventions passées en application de l'article L.322-4-16, IV, sera demandée aux DRTEFP, pour le 31 décembre 2000.
La Déléguée Générale à l'Emploi, et à la Formation Professionnelle, Catherine BARBAROUX