Avis relatif à la privation de liberté des mineurs (assemblée plénière du 27 mars 2017 - adoption à l'unanimité)

1. Par une lettre de saisine de la garde des sceaux en date du 27 novembre 2017, la CNCDH a été sollicitée aux fins de présenter son analyse sur la détention des mineurs et de formuler des recommandations. Paradoxalement, alors que la délinquance des mineurs n'augmente pas (1), la réponse pénale, notamment par l'augmentation du nombre de mineurs privés de liberté, ne cesse de se durcir.

2. Nul ne peut contester que l'enfermement d'un mineur soit un aveu d'échec, que l'enfermement ait lieu, dans le quartier des mineurs d'une maison d'arrêt (QM), dans un établissement pénitentiaire pour mineurs (EPM) ou encore, concernant les filles mineures, dans le quartier des femmes d'une maison d'arrêt. N'occultons pas non plus l'incarcération de jeunes majeurs dans des maisons d'arrêts ou dans des centres de détention pour des faits commis lorsqu'ils étaient mineurs. Etrangement aucune statistique n'existe en France concernant ce public pris en charge sur un mode spécifique dans plusieurs pays européens, en Allemagne par exemple. Il existe aussi un autre mode d'enfermement des mineurs, heurtant frontalement les droits fondamentaux, c'est l'enfermement en centre de rétention administrative (CRA).

3. Aussi bien les textes internationaux que nationaux présentent la détention d'un ou d'une mineure comme une « anormalité » uniquement acceptable en dernier recours. Et pourtant le nombre de mineurs enfermés augmente, 75 % à 80 % d'entre eux sont encore présumés innocents mais placés en détention provisoire. Les causes de cette augmentation du nombre de mineurs détenus doivent être scrutées, sans omettre d'ajouter au nombre de mineurs détenus dans un établissement pénitentiaire ou en centre de rétention administrative, ceux qui sont enfermés dans un centre éducatif fermé (CEF), lieu clos. S'évader de ce lieu clos est durement sanctionné au point que de nombreuses personnes auditionnées par la CNCDH n'hésitent pas à qualifier les CEF « d'antichambre de la prison ». Il n'est pas anodin de constater que les CEF, sont comme les établissements pénitentiaires de toutes natures, assujettis au contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL). (2)

4. Pourtant le modèle de politique criminelle porté par l'ordonnance de 1945 était un modèle dit protectionniste de l'enfant qui doit privilégier son intérêt supérieur, donc sa socialisation en milieu ouvert. « La France, lit-on, dans le préambule de l'ordonnance, n'est pas assez riche d'enfants qu'elle ait le droit de négliger tout ce qui peut en faire des êtres sains… Le gouvernement de la République française entend protéger efficacement les mineurs et plus particulièrement les mineurs délinquants… ». Ces propos d'espérance sont peu compatibles avec l'accoutumance constatée de la justice et des citoyens à la prison pour les mineurs, et plus encore lorsqu'ils ont entre 16 et 18 ans. Rappelons qu'en droit positif, une condamnation à une peine proprement dite ne peut être prononcée à l'encontre d'un mineur que si les circonstances et sa personnalité l'exigent. A l'égard des mineurs de plus de 13 ans le tribunal pour enfants ne peut prononcer une peine d'emprisonnement avec ou sans sursis, qu'après avoir spécialement motivé le choix de cette peine.

5. Dans le même esprit que celui de l'ordonnance de 1945, avant les multiples réformes qui l'ont entachée, la Convention internationale des droits de l'enfant (CIDE), adoptée par l'assemblée générale des Nations unies le 20 novembre 1989, stipule dans son article 37 b) que les Etats s'engagent à ce que : « Nul enfant ne soit privé de liberté de façon illégale ou arbitraire. L'arrestation, la détention ou l'emprisonnement d'un enfant doit être en conformité avec la loi, n'être qu'une mesure de dernier ressort, et être d'une durée aussi brève que possible ». L'ordonnance du 2 février 1945, après plus d'une quarantaine de modifications, s'écarte des principes de la CIDE et ce malgré le 10e principe fondamental reconnu par les lois de la République (PFRLR) défini par le Conseil constitutionnel et relatif aux mineurs délinquants.

6. En posant dans une décision du 29 août 2002 (3) ce 10e PFRLR, le Conseil constitutionnel constitutionnalise le droit pénal des mineurs dans les termes suivants : « Considérant que l'atténuation de la responsabilité pénale des mineurs en fonction de l'âge, comme la nécessité de rechercher le relèvement éducatif et moral des enfants délinquants par des mesures adaptées à leur âge et à leur personnalité, prononcées par une juridiction spécialisée ou selon des procédures appropriées, trouvent notamment leur expression dans la loi du 12 avril 1906 sur la majorité pénale des mineurs, la loi du 22 juillet 1912 sur les tribunaux pour enfants et l'ordonnance du 2 février 1945 sur l'enfance délinquante ; que toutefois, la législation républicaine antérieure à la Constitution de 1946 ne consacre pas de règle selon laquelle les mesures contraignantes ou les sanctions devraient toujours être évitées au profit de mesures purement éducatives ; qu'en particulier les dispositions originelles de l'ordonnance du 2 février 1945 n'écartaient pas la responsabilité pénale des mineurs et n'excluaient pas en cas de nécessité, que fussent prononcées à leur égard des mesures telles que le placement, la surveillance, la retenue ou, pour les mineurs de plus de 13 ans, la détention ; que telle est la portée du principe fondamental reconnu par les lois de la République en matière de justice des mineurs ». (4) La détention est bien présentée comme l'ultime solution et uniquement pour les mineurs de plus de 13 ans.

7. Cependant cette même décision et la jurisprudence ultérieure du Conseil constitutionnel ont rapporté la preuve que ce PFRLR ne mettait pas à l'abri de profondes évolutions jusqu'à s'autoriser à parler de mutation du modèle de justice pénale des mineurs (5), illustrée par exemple par l'instauration très contestée dès l'origine des centres éducatifs fermés.

8. Ces derniers complètent depuis la loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 la gamme des établissements où les mineurs peuvent être placés, ils le sont le plus souvent dans le cadre d'un contrôle judiciaire. Hormis la prison, les derniers établissements fermés en France l'avaient été en 1979 pour de multiples raisons prouvant leur échec. Etait ainsi mis fin dans certains cas à des traitements pouvant s'apparenter à des traitements dégradants portant atteinte à la dignité des mineurs et à l'ensemble de leurs droits fondamentaux. Pourtant dans sa décision du 29 août 2002, le Conseil constitutionnel avalise les centres éducatifs fermés au motif qu'ils ne sont contraires ni aux articles 4, 8 et 9 de la Déclaration de 1789, ni aux principes constitutionnels propres à la justice des mineurs. Ils sont aujourd'hui au nombre de 52. Vingt nouveaux CEF seraient programmés selon le projet de loi de finances pour 2018 (6). Il existe en outre en France 44 quartiers des mineurs dans les maisons d'arrêts, d'une capacité en moyenne d'une vingtaine de places, comportant très rarement des cellules pour les filles mineures. Ces dernières ne bénéficient le plus souvent que de cellules distinctes dans des établissements pour femmes. Enfin, depuis la loi du 9 septembre 2002 les instituant, six établissements pénitentiaires pour mineurs ont été ouverts, pouvant accueillir chacun soixante adolescents et très exceptionnellement des adolescentes.

9. Les auditions conduites par la CNCDH et les visites de terrain (7) ont permis d'observer d'une part, un brouillage de la distinction entre mesure éducative, sanction éducative et peine, ainsi qu'un milieu ouvert en manque de repères et de moyens, au bénéfice de dispositifs budgétairement dévoreurs de crédits comme les CEF, dont la CNCDH a relevé les lourdes difficultés de fonctionnement. D'autre part, l'abaissement insidieux de la majorité pénale à 16 ans est saisissant, abaissement quelquefois ouvertement revendiqué (8). Le durcissement général de la répression, qu'induisent certaines procédures comme la présentation immédiate devant la juridiction pour mineurs (9), et pas seulement l'air du temps sécuritaire et la lutte contre le terrorisme, expliquent aussi le retour de l'enfermement. Ces causes ainsi que d'autres encore seront analysées (II) après une présentation d'un état des lieux concernant la privation de liberté des mineurs (I). Des recommandations fortes s'imposent (III).

I. - Un état des lieux inquiétant de la privation de liberté des mineurs

10. Contrairement à certaines idées reçues, la délinquance des mineurs, telle que la reflète le nombre d'affaires poursuivables, n'a pas augmenté sensiblement depuis 15 ans, une période de tendance à la hausse, jusqu'en 2011, ayant été suivie d'une période de baisse sensible de 2011 à 2015, non compensée par une hausse en 2016, d'où une augmentation globale de 1,8 % sur 15 ans.

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11. La saisine de la ministre de la justice impliquait pour la CNCDH de dresser un état des lieux de la population pénale concernant les mineurs en se penchant sur le nombre de mineurs enfermés en France dans des établissements relevant de l'administration pénitentiaire et dans les autres lieux de privation de liberté des mineurs. La Commission a constaté une hausse globale du nombre de mineurs privés de liberté. L'augmentation est inégale en quartiers des mineurs (QM) et en établissements pénitentiaires pour mineurs (EPM) (A). Par contre, elle est significative en centres éducatifs fermés (CEF) et en centres de rétention administrative (CRA) (C). Il convient de ne pas occulter une zone grise, celle des mineurs privés de liberté dans des établissements pénitentiaires pour des faits commis alors qu'ils étaient mineurs ; de plus, certains mineurs, en raison des transferts, sont comptabilisés plusieurs fois (B).

Nombre de mineurs privés de liberté en EPM/QM et en CEF de 2003 à 2017

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A. - Une augmentation inégale de l'enfermement des mineurs en quartiers des mineurs (QM) et en établissements pénitentiaires pour mineurs (EPM)

12. A titre liminaire, la CNCDH observe un manque criant de données statistiques sur le nombre de mineurs privés de liberté en France et souligne la difficulté qu'elle a rencontrée à obtenir des statistiques précises applicables à l'ensemble des lieux privatifs de liberté des mineurs lato sensu. Ainsi, les statistiques de l'administration pénitentiaire n'incluent pas les mineurs en centres éducatifs fermés (CEF) et en centres de rétention administrative (CRA). Cette réalité est occultée par le seul examen des statistiques du ministère de la justice.

13. L'administration pénitentiaire prend en compte les mineurs de 13 à 18 ans incarcérés dans un quartier des mineurs (QM), ou dans un établissement pénitentiaire pour mineurs (EPM). Les quartiers des mineurs, dédiés aux mineurs au sein d'une maison d'arrêt ou d'un centre pénitentiaire pour majeurs, sont au nombre de 44 en France (10). Les établissements pénitentiaires pour mineurs sont des structures réservées aux mineurs dont la capacité d'accueil s'élève au maximum à 60 places. Il en existe actuellement 6 en France (11). Quatre cultures se croisent avec plus ou moins de facilité dans les établissements pénitentiaires où des mineurs sont détenus : la culture de l'administration pénitentiaire, la culture de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ), la culture de l'éducation nationale et la culture des personnels de santé.

a) Les statistiques globales relatives à l'enfermement des mineurs dans les quartiers des mineurs (QM) et les établissements pénitentiaires pour mineurs (EPM)

14. La CNCDH constate une tendance générale à l'augmentation du nombre de mineurs au sein des différents lieux de privation de liberté relevant de l'administration pénitentiaire depuis le début 2004 à la suite de la mise en œuvre de la loi Perben de 2002 :

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15. Le nombre de mineurs incarcérés représente 1 % de la population carcérale totale (12) ; ce nombre est en hausse quasi constante depuis le 1er janvier 2016, avec un niveau particulièrement élevé atteint au 1er août 2017 de 885 mineurs détenus. Le tableau et le graphique ci-dessous rendent compte de cette évolution. Le nombre d'entrées en détention concerne environ 3000 mineurs chaque année (13).

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16. On constate également que le nombre de mineurs incarcérés en France a connu une rupture en avril 2016. En effet, depuis cette date, le nombre de mineurs incarcérés n'est jamais redescendu en dessous de la barre des 700. Cet effet cliquet est mis en exergue par le graphique ci-dessous.

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b) Les statistiques régionales relatives à l'enfermement des mineurs dans les QM et les EPM

17. L'augmentation du taux d'incarcération des mineurs varie selon les régions et les départements (14). Quatre inter-régions ont connu une forte hausse entre le 1er janvier 2016 et le 1er janvier 2018 : Lyon (15), Paris (16), Rennes (17) et les outre-mer (18). A contrario, le nombre de mineurs incarcérés au sein de l'inter-région de Lille a diminué durant la même période (19). Enfin, les autres inter-régions ont témoigné d'une très légère hausse, voire d'une stabilisation du nombre de mineurs détenus, telles que Bordeaux (20), Dijon (21), Marseille (22), Strasbourg (23) et Toulouse (24).

18. Cette variation de l'enfermement des mineurs d'une région à l'autre est susceptible de s'expliquer en partie par la diversité des politiques pénales, déclinées localement par les procureurs généraux et les procureurs de la République, en tenant compte, notamment, des spécificités territoriales (25). Ne doit pas être sous-estimée non plus la politique de chaque juge des enfants et chaque juge des libertés et de la détention (JLD) en matière d'enfermement des mineurs.

19. En outre, la CNCDH a constaté que les établissements pénitentiaires réservés aux mineurs étaient très peu touchés par la surpopulation carcérale, au contraire des prisons pour majeurs. De fait, au 1er janvier 2018, les directions interrégionales dont les établissements pour mineurs détenaient le taux le plus élevé d'occupation étaient Lyon avec 72 %, Paris avec 82 % et Rennes avec 68 % (26). Sur la cinquantaine d'établissements accueillant des mineurs (27), 5 témoignent d'un taux d'occupation de 100 % (28) et un seul est en surpopulation carcérale de 120 % (29).

c) Les statistiques relatives à la durée de l'enfermement des mineurs dans les QM et les EPM

20. La CNCDH, au travers de ses auditions, a relevé une augmentation de la durée moyenne d'enfermement ferme prononcé à l'encontre des mineurs, s'élevant à :

- 2,1 mois en 2009 ;

- 3 mois en 2015 (30), et

- 3 mois et 8 jours en 2016 (31).

21. L'administration pénitentiaire constate également une hausse de la durée moyenne sous écrou pour les mineurs.

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d) La discrimination envers les filles mineures privées de liberté

22. Les solutions éducatives concernant les filles sont en nombre restreint ; cette insuffisance peut expliquer certaines incarcérations. La prise en charge des filles mineures incarcérées est très préoccupante bien qu'elles soient peu nombreuses dans les établissements pénitentiaires. Au 1er octobre 2017, 41 filles mineures étaient incarcérées contre 774 garçons mineurs, selon les chiffres de l'administration pénitentiaire. En conséquence, le nombre restreint de places réservées dans les différents lieux d'enfermement pose de nombreuses difficultés. Ainsi, seulement trois établissements pénitentiaires pour mineurs accueillent des filles (32) et quatre centres pénitentiaires pour femmes possèdent des places réservées aux mineures (33).

23. Selon l'ordonnance du 2 février 1945 (34) et le code de procédure pénale (35), les mineures doivent être séparées des majeures au sein des lieux de privation de liberté. Or, elles sont quasi-systématiquement incarcérées dans les mêmes locaux que les majeures, dans des cellules qui leur sont dédiées. Les mineures incarcérées bénéficient de peu de temps à l'extérieur de leurs cellules, pour leur éviter de croiser des majeures. De plus, cette absence de séparation stricte peut être dangereuse pour certaines mineures par exemple pour les victimes de traite des êtres humains, qui peuvent rencontrer leur exploiteuse (36). C'est également un facteur de déstabilisation, qui peut être générateur de récidive.

24. En outre, la mixité dans certains établissements pour mineurs complique la prise en charge des filles, qui sont toujours très minoritaires par rapport aux garçons. De fait, l'architecture des locaux expose parfois leurs cellules à la vue de l'ensemble de l'établissement, et cela peut créer des tensions voire des violences (37). Au sein de l'EPM de Meyzieu, par exemple, la disposition de l'unité des filles les expose aux injures de la part des garçons (38). Certains établissements pour mineurs redoutent tant la mixité qu'ils refusent la venue de filles, malgré la présence de locaux dédiés (39).

25. Enfin, le faible nombre de filles privées de liberté (40), et par conséquent de places réservées, entraîne de lourdes conséquences sur le maintien des liens familiaux (41) et le suivi éducatif. Les filles reçoivent souvent moins de visites que les garçons, en raison de l'éloignement de leur domicile (42). En outre, au sein des centres pénitentiaires ou des maisons d'arrêt, les filles bénéficient de moins d'activités que leurs homologues garçons au sein des quartiers des mineurs. En effet, puisqu'elles sont moins nombreuses, l'effectif du personnel est réduit. Il convient d'ajouter que la formation du personnel n'est pas suffisamment adaptée aux caractéristiques spécifiques des mineures.

e) Un recours accru à la détention provisoire

26. Le placement en détention provisoire des mineurs est un dispositif qui ne devrait être mis en œuvre qu'en dernier recours, après l'échec des mesures éducatives. La détention provisoire est une mesure, en principe exceptionnelle, strictement encadrée par l'ordonnance du 2 février 1945 (43) et l'article 144 du code de procédure pénale. Or, le nombre de mineurs prévenus détenus a augmenté de manière significative depuis le 1er janvier 2016, comme le démontre le tableau ci-dessous. Au 1er janvier 2018, les prévenus représentaient environ 77 % des mineurs détenus, contre 59 % en 2012 (44). Cette tendance se traduit également de façon régionale. A Dijon, par exemple, en 2017, 17 mineurs étaient condamnés à une peine d'emprisonnement et 33 étaient en détention provisoire (45). L'EPM de Porcheville comprenait 92 % de prévenus en 2017, contre 89 % en 2016 (46). L'EPM de Marseille témoigne également d'un fort taux de prévenus qui s'élève à 83 % (47). Le quartier des mineurs de la maison d'arrêt de Villeneuve-lès-Maguelone, en février 2018, comportait 9 prévenus et un condamné.

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27. L'augmentation du nombre de prévenus incarcérés s'explique par la hausse du nombre de réquisitions de détention provisoire demandées par le parquet, qui sont souvent suivies par les magistrats du siège. Le taux de mineurs placés en détention provisoire est rarement inférieur à 75 % du total des mineurs détenus. De janvier 2016 à janvier 2018, le nombre de mineurs prévenus a augmenté de 21 % et celui des mineurs condamnés a baissé de 18 %. En bref, pour faire baisser le nombre des mineurs détenus, c'est d'abord sur le placement en détention provisoire qu'il faut agir.

B. - La zone grise des mineurs non comptabilisés ou comptabilisés plusieurs fois dans les statistiques gouvernementales des personnes privées de liberté

28. La CNCDH s'inquiète de l'absence de prise en compte statistique fidèle et sincère de la « zone grise », constituée des jeunes majeurs condamnés pour des infractions commises alors qu'ils étaient mineurs et les transferts de mineurs inter-établissements.

29. Ainsi, et d'une part, les jeunes majeurs, non comptabilisés comme mineurs, soit ont été condamnés lors de leur minorité mais incarcérés majeurs, soit ont commis des faits pendant leur minorité mais ont été condamnés et incarcérés après être devenus majeurs. L'incarcération de ces « grands adolescents » (48), dans les mêmes conditions critiques que les majeurs, est préoccupante. En effet, très peu de jeunes majeurs sont maintenus dans des établissements pour mineurs (49).

30. D'autre part, la CNCDH rappelle que les transferts de mineurs d'un établissement à un autre ne sont pas pris en compte fidèlement dans les statistiques. Le transfert est un outil de la politique de régulation des effectifs de la surpopulation carcérale, encadré par une note conjointe de la Direction des affaires criminelles et des grâces (DACG), la Direction de la protection judiciaire de la jeunesse (DPJJ) et la Direction de l'administration pénitentiaire (DAP) (50), en date du 9 janvier 2017. Or, lorsqu'un mineur est transféré dans une nouvelle structure, il est à nouveau comptabilisé comme personne privée de liberté, ce qui altère la sincérité des chiffres en la matière. Ce nombre n'est pas négligeable puisque, par exemple, l'établissement pénitentiaire pour mineurs (EPM) de Porcheville a procédé à 70 transferts de mineurs en 2017 dont 24 pour désencombrement, 17 pour majorité et 15 pour motif disciplinaire (51). La CGLPL a souligné, lors de son audition, que les transferts sont liés notamment au passage à la majorité, à des motifs de désencombrement, au rapprochement familial ou à des raisons disciplinaires. Ces transferts sont inquiétants car ils sont souvent peu respectueux du respect du travail éducatif déjà engagé et du maintien des liens familiaux (52).

C. - Une augmentation significative de l'enfermement des mineurs en centres éducatifs fermés (CEF) et en centres de rétention administrative (CRA)

a) Les centres éducatifs fermés (CEF)

31. Les CEF (53) sont des structures, publiques ou privées, instituées par la loi du 9 septembre 2002 (54). Ils accueillent pour six mois, renouvelables une fois, au maximum 12 mineurs, multirécidivistes ou multi-réitérants. Les mineurs sont placés en CEF, en alternative à la détention, en application d'un contrôle judiciaire (55), d'un sursis avec mise à l'épreuve, d'un placement à l'extérieur ou à la suite d'une libération conditionnelle (56). Dans ce cadre, les mineurs font l'objet d'un suivi éducatif renforcé et de mesures de surveillance (57).

32. La privation de liberté en CEF est matérielle mais aussi juridique (58) puisque la violation par le mineur de ses obligations judiciaires et des conditions de son placement peut entraîner son emprisonnement (59).

33. Le nombre de mineurs placés en CEF ne cesse d'augmenter depuis leur création, comme le démontre le tableau ci-dessous, transmis par la PJJ (60). Cette augmentation est en lien avec l'augmentation du nombre de CEF.

Nombre de mineurs placés en CEF de 2003 à 2017

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b) Les lieux de privation de liberté dédiés aux étrangers : centres de rétention administrative (CRA), locaux de rétention administrative (LRA) et zones d'attentes (ZA)

34. Les CRA sont des lieux de privation de liberté, ne relevant pas de l'administration pénitentiaire, spécifiques aux étrangers faisant l'objet d'une mesure d'éloignement et ne pouvant quitter immédiatement le territoire français (61). Il existe aujourd'hui en France 24 CRA et 26 locaux de rétention administrative (LRA) (62).

35. Il est nécessaire de rappeler que les mineurs ne peuvent faire l'objet d'une mesure d'éloignement (63) ou d'expulsion (64). Or, des mineurs sont enfermés dans certains CRA, en particulier massivement à Mayotte (65). La CNCDH a rappelé à plusieurs reprises le nombre très préoccupant de mineurs non accompagnés enfermés au CRA de Mayotte qui s'est élevé en flux à 4285 pour l'année 2016 (66). La loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France a élargi le recours à la rétention pour les familles accompagnées d'enfants 48 heures avant leur départ pour « préserver l'intéressé et le mineur qui l'accompagne des contraintes liées aux nécessités de transfert » (67), en utilisant désormais, outre les CRA, les LRA. Il est difficile d'obtenir des chiffres officiels sur le nombre de mineurs placés en CRA accompagnant leurs parents ou rattachés fictivement à un adulte, en particulier dans les outre-mer (68).

36. Selon La Cimade, le nombre de mineurs accompagnant leurs parents placés en CRA augmente depuis 2010, comme le montre le tableau ci-dessous, qui ne concerne que la métropole (69). Au 1er janvier 2018, le Défenseur des droits faisait état de 40 enfants en rétention, sans compter les enfants retenus à Mayotte (70).

Nombre de familles et d'enfants placés en CRA depuis 2010

37. En métropole, en 2016, 277 mineurs non accompagnés, ou mineurs isolés étrangers, ont été recensés par les six associations intervenant en CRA. Le nombre de mineurs non accompagnés placés en CRA s'ajoute à celui des mineurs accompagnant leurs parents. Ce nombre connaît une forte augmentation.

38. Enfin, il ne faut pas oublier les mineurs enfermés en zone d'attente, isolés ou avec leur famille. La CNCDH déplore à cet égard l'absence de transparence des chiffres. Les associations (71) expliquent que les statistiques sont partielles et incomplètes et ne reflètent pas la réalité de l'enfermement des mineurs en zone d'attente. Ainsi, en 2016, les chiffres fournis par l'administration indiquent que le nombre de mineurs isolés maintenus en zone d'attente s'est élevé à plus de 200 pour l'année 2016. De plus, il convient d'ajouter les mineurs accompagnant leurs parents, qui ne sont pas recensés par l'administration.

39. Cet état des lieux sur le nombre de mineurs privés de liberté conduit à s'interroger sur les causes structurelles et conjoncturelles pouvant expliquer le recours plus fréquent à la privation de liberté des mineurs.

II. - Analyse des causes de l'augmentation du nombre de mineurs privés de liberté

40. Les causes de l'augmentation du nombre de mineurs privés de liberté sont évidemment multiples. A l'issue des auditions et analyses menées par la CNCDH, il est apparu qu'elles peuvent être classées en causes structurelles (A) et conjoncturelles (B).

A. - Les causes structurelles

41. Ces causes structurelles peuvent s'expliquer par une tendance à la « surpénalisation » (a) de certains comportements des mineurs et de leur traitement judiciaire, à laquelle s'ajoute un changement profond de l'esprit animant l'ordonnance du 2 février 1945 qui tend à rapprocher le statut judiciaire des mineurs de celui des majeurs. Ce rapprochement se traduit par une célérité accrue des procédures (b) et une banalisation de l'enfermement (c).

a) Une tendance à la « surpénalisation » du comportement des mineurs

42. La pénalisation de certains comportements spécifiques aux mineurs atteste d'une tendance à la « surpénalisation ». A titre d'exemple, les violences commises aux abords d'un établissement scolaire sont devenues une circonstance aggravante, créée par la loi n° 98-468 du 17 juin 1998 (72). De même, la loi n° 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure a inséré la circonstance aggravante de violences commises dans les gares et moyens de transport collectif (73) et la loi n° 2010-201 du 2 mars 2010 a créé une circonstance aggravante lorsque la violence est commise par une personne dont le visage est masqué (74). C'est aussi la loi n° 2010-201 du 2 mars 2010 renforçant la lutte contre les violences de groupes et la protection des personnes chargées d'une mission de service public qui a pénalisé le stationnement dans les halls d'immeubles (75). Ou encore, le décret n° 2009-724 du 19 juin 2009 relatif à l'incrimination de dissimulation illicite du visage à l'occasion de manifestations sur la voie publique qui a créé une contravention pour réprimer le port de masque lors de manifestations (76).

43. Cette forme de « surpénalisation » (77) se retrouve dans les analyses du nombre d'affaires traitées par le parquet entre 2014 et 2016.

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44. Si le nombre d'affaires traitées est relativement stable, autour de 182.000 affaires, avec tout de même une augmentation de 4 % des affaires considérées comme poursuivables, il convient de mettre ce chiffre en relation avec l'augmentation du nombre de classements sans suite, de l'ordre de 21 %. Ces chiffres suggèrent une augmentation des infractions de faible ou de très faible gravité voire l'apparition d'infractions qui n'auraient pas donné lieu à des poursuites auparavant et confirme cette tendance à l'inflation des législations pénales (78).

45. Les affaires soumises au juge des enfants n'augmentent que de 2,66 % entre 2014 et 2016 alors que les placements sous contrôle judiciaire augmentent de 52,67 % et en détention provisoire de 56,14 % sur cette même période. L'emprisonnement ferme, quant à lui, augmente également mais de manière beaucoup moins forte (+4,48 %). Cette nette augmentation des contrôles judiciaires et des détentions provisoires pose question alors que l'activité globale reste stable. Elle peut confirmer la thèse du changement de paradigme de la justice des mineurs : auparavant, la justice commençait par proposer une mesure éducative avant de donner une réponse pénale, aujourd'hui elle donne une réponse pénale immédiate, entraînant une sévérité accrue et augmentant les cas d'enfermement possibles. Un chiffre frappe les esprits : en 2017, la réponse pénale pour les mineurs est de 94 % alors qu'elle est de 70 % pour les majeurs (79).

b) La modification de la temporalité de la justice des mineurs

46. Dans un contexte d'inflation législative (plus d'une dizaine de réformes de l'ordonnance de 1945 depuis 2002), l'institution judiciaire a recours à des procédures de plus en plus rapides voire urgentes afin de sanctionner plus vite et de gérer plus économiquement le nombre de mineurs.

47. Longtemps, le seul mode de poursuites prévu pour les mineurs était l'ouverture d'une information devant le juge d'instruction ou le juge des enfants, afin que puissent être mises en œuvre des investigations approfondies avant le jugement sur la personnalité et des mesures provisoires éducatives (80).

48. Le mode de saisine traditionnel était la requête pénale conformément à l'article 5 alinéa 2 de l'ordonnance du 2 février 1945 (81). Cette requête était transmise au juge des enfants par courrier dans le cadre de la pratique du rendez-vous judiciaire ou à la suite du défèrement d'un mineur à l'issue de sa garde à vue. La convocation par officier de police judiciaire (COPJ) devant le juge des enfants aux fins de mise en examen, créée par la loi n° 95-125 du 8 février 1995, est venue ajouter un mode de saisine à l'article 5 (82). Elle permet au procureur de la République de faire convoquer le mineur par un officier de police judiciaire en vue de sa mise en examen. Cependant, face à l'augmentation du volume d'affaires à traiter liée à une volonté de réponse pénale accrue, de nouveaux modes de comparution plus rapides, notamment avec la possibilité de saisir directement la juridiction de jugement, sont apparus (83), entamant progressivement les principes de l'instruction obligatoire et de la primauté de l'éducatif sur le répressif.

49. Ainsi, la loi n° 96-585 du 1er juillet 1996 a créé la procédure de comparution, dite à bref délai, prévue à l'article 8-2 de l'ordonnance du 2 février 1945 (84), qui permet au parquet, à tout moment de la procédure, s'il estime que les investigations ne sont plus nécessaires et que des investigations suffisantes sur la personnalité du mineur ont été effectuées, de requérir du juge des enfants qu'il ordonne la comparution du mineur devant la juridiction de jugement, dans un délai compris entre un et trois mois. Cette procédure a fait l'objet d'une question prioritaire de constitutionnalité contestant la faculté, en matière de délits, de renvoyer un mineur devant la juridiction de jugement sans recourir à une instruction. Le Conseil constitutionnel a déclaré cette procédure conforme à la Constitution dans une décision du 21 septembre 2012 (85).

50. De même, la loi n° 2011-939 du 10 août 2011 a institué à l'article 8-3 de l'ordonnance du 2 février 1945 (86) la COPJ aux fins de jugement devant le tribunal pour enfants qui permet au procureur de la République de faire convoquer un mineur par un officier de police judiciaire devant le tribunal pour enfants directement, sans information préparatoire. Cette convocation dans les formes de l'article 390-1 du code de procédure pénale, c'est-à-dire, dans des formes proches de celles de la citation directe, est certes encadrée mais révèle encore une accélération des procédures (87) et un rapprochement de la justice des mineurs avec la justice des majeurs.

51. Mais c'est surtout la loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 qui a créé la procédure de jugement à délai rapproché (88), dénommée ensuite procédure de présentation immédiate par la loi n° 2007-297 du 5 mars 2007, dont le fonctionnement évoque fortement celui de la comparution immédiate applicable aux majeurs (89), marquant ainsi très nettement la célérité croissante de la justice des mineurs. La présentation immédiate permet au procureur de la République de saisir directement le tribunal pour enfants, sans information préalable. Cette procédure est applicable aux mineurs de 16 à 18 ans qui encourent une peine d'emprisonnement supérieure ou égale à un an en cas de flagrance ou supérieure ou égale à trois ans dans les autres cas. Elle ne peut être engagée que si le mineur fait l'objet ou a déjà fait l'objet d'une ou plusieurs procédures en application de l'ordonnance de 1945, que si des investigations sur les faits ne sont pas nécessaires et si des investigations sur la personnalité du mineur ont été faites au cours des douze derniers mois. La présentation immédiate débute par le défèrement du mineur devant le procureur de la République qui peut requérir le placement en détention provisoire. C'est en revanche le juge des enfants qui statue sur le placement du mineur (détention provisoire, contrôle judiciaire, assignation à résidence etc.) en audience de cabinet.

52. Dans cette dynamique procédurale, si la procédure de délivrance de convocation par officier de police judiciaire aux fins de mise en examen devant le juge des enfants reste encore la plus utilisée (90), l'augmentation du nombre de défèrements, qui consistent à présenter le mineur à un juge en fin de garde à vue est éloquente. Ainsi, depuis le début des années 2000, on constate une bascule dans l'utilisation du défèrement devant le juge des enfants (91). L'apparition du logiciel CASSIOPEE (92) en 2008, a créé un effet « boule de neige » dès lors que certaines incivilités reçoivent une qualification judiciaire, ce qui n'aurait pas été le cas auparavant. Même s'il fait l'objet de mesures éducatives, qui nécessitent du temps pour donner des résultats, un mineur apparaissant plusieurs fois dans CASSIOPEE risque fort d'être déféré (93).

53. Or, le défèrement, censé être utilisé comme un outil pédagogique et de dissuasion, a eu pour effet le « démantèlement du principe de continuité personnelle » (94) dans le suivi du mineur. En effet, traditionnellement, tous les tribunaux sont sectorisés et les mineurs poursuivis dans plusieurs affaires sont suivis personnellement par le juge qui les connaît, en qualité de référent. Depuis cette augmentation massive des défèrements, toutes les grandes juridictions sont passées à la permanence de jour de sorte que les mineurs sont déférés devant n'importe quel juge de permanence, à savoir un juge qui ne les connait pas. Le juge tend alors à se concentrer sur la gravité des faits et non sur le parcours ou la personnalité du mineur. Il doit en outre s'interroger très rapidement sur la qualification des faits et ne peut pas toujours les requalifier, alors que cela serait possible s'il en avait le temps. Ainsi la réponse apportée est-elle moins soucieuse d'individualisation qu'elle ne poursuit l'objectif de politique pénale du ministère public.

54. Ceci est particulièrement visible à Paris dans le cas des mineurs non accompagnés (MNA) que le parquet défère en grand nombre, ce qui conduit à un taux très élevé d'incarcération pour des délits dits « mineurs » (95). Le parquet requiert des débats à bref délai afin de pouvoir les garder sous-main de justice et les juger le plus vite possible et en leur présence.

55. Le changement de temporalité de la justice des mineurs produit aussi des conséquences sur la communication entre les services, dès lors que plusieurs jours peuvent s'écouler après un défèrement avant que le juge référent ne prenne connaissance des éléments nouveaux du dossier de « son » mineur. Malgré le suivi assuré par le service éducatif auprès des tribunaux (SEAT), il semble que la communication entre les services ne soit pas toujours aussi performante (96) qu'elle devrait l'être.

56. C'est un autre constat négatif que la CNCDH a pu dresser à l'issue des auditions qu'elle a menées : l'accélération de la justice des mineurs influe sur le recours à l'enfermement, qui, avant comme après jugement, tend à devenir une pratique banalisée.

c) La banalisation de l'enfermement

1. L'enfermement : conséquence par ricochet du contrôle judiciaire

57. La tendance générale à l'accélération des procédures et la volonté de donner une réponse pénale rapide aux comportements délictueux des mineurs ont des conséquences sur le nombre de contrôles judiciaires prononcés, qui s'est accru. De 2005 à 2016, il a doublé, passant de 6 % à 12 % (97).

58. En application de l'article 10-2 de l'ordonnance du 2 février 1945, les mineurs âgés de treize à dix-huit ans peuvent être placés sous contrôle judiciaire dans les conditions prévues par le code de procédure pénale, sous réserve des dispositions de ce même article. Ainsi, en matière correctionnelle, les mineurs âgés de moins de seize ans ne peuvent être placés sous contrôle judiciaire que « si la peine d'emprisonnement encourue est supérieure ou égale à cinq ans et si le mineur a déjà fait l'objet d'une ou plusieurs mesures éducatives prononcées en application des articles 8,10,15,16 et 16 bis ou d'une condamnation à une sanction éducative ou à une peine, si la peine d'emprisonnement encourue est supérieure ou égale à sept ans, si la peine d'emprisonnement encourue est supérieure ou égale à cinq ans pour un délit de violences volontaires, d'agression sexuelle ou un délit commis avec la circonstance aggravante de violences » (98). Pour les mineurs de 16 à 18 ans, le placement sous contrôle judiciaire est possible selon le même régime que celui des majeurs.

59. Le contrôle judiciaire peut être prononcé par le juge des enfants, le juge d'instruction ou le juge des libertés et de la détention (JLD). Le magistrat énonce un certain nombre d'obligations que le mineur doit respecter comme, entre autres, se soumettre aux obligations de protection, d'assistance, de surveillance et d'éducation confiées à la PJJ, répondre aux convocations des services éducatifs, suivre une formation ou une scolarité, ne pas paraître dans certains lieux ou ne pas rencontrer certaines personnes. Le contrôle peut également comporter l'obligation de respecter les conditions d'un placement dans un centre éducatif fermé prévu à l'article 33 de l'ordonnance (99). Le non-respect de cette obligation peut entraîner le placement du mineur en détention provisoire en application de l'article 11-2 de l'ordonnance du 2 février 1945.

60. Or, il est manifeste que le contrôle judiciaire nourrit la détention provisoire. D'une part, les obligations qui en découlent et l'absence de leurs limites dans le temps sont souvent difficiles à appréhender par des mineurs en manque eux-mêmes de limites, dont le cadre imposé n'est pas forcément adapté à leur personnalité en devenir. D'autre part, certaines obligations de formation ou de travail sont trop vagues pour être respectées de même que certaines interdictions de sortie trop strictes pour être comprises. De plus, le contrôle judiciaire, utilisé en lien avec un placement, notamment avec le placement en CEF, ne fonctionne pas. Enfin, il arrive que certains mineurs doivent respecter plusieurs contrôles judiciaires en même temps. Au total, le non-respect, fréquent, d'une obligation du contrôle judiciaire entraîne sa révocation ipso facto et conduit au placement du mineur en détention provisoire. La CNCDH recommande que le contrôle judiciaire ne puisse pas, comme ce fut le cas jusqu'à la loi du 9 septembre 2002, être appliqué à des mineurs de moins de seize ans.

2. L'enfermement par le placement en détention provisoire

61. Le recours à la détention provisoire est prévu à l'article 11 de l'ordonnance du 2 février 1945. Les mineurs âgés de treize ans révolus et de moins de seize ans ne peuvent être placés en détention provisoire que s'ils encourent une peine criminelle ou s'ils se sont volontairement soustraits aux obligations d'un contrôle judiciaire prononcé conformément aux dispositions du III de l'article 10-2 ou à celles d'une assignation à résidence avec surveillance électronique. Pour les mineurs de 16 à 18 ans, le placement en détention provisoire est possible s'ils encourent une peine criminelle, ou une peine correctionnelle d'une durée égale ou supérieure à trois ans ou encore s'ils se sont volontairement soustraits aux obligations d'un contrôle judiciaire prononcé conformément aux dispositions de l'article 10-2 ou à celles d'une assignation à résidence avec surveillance électronique.

62. Si l'ordonnance du 2 février 1945 précise qu'il ne doit être recouru à la détention provisoire que « si elle est indispensable ou qu'il est impossible de prendre toute autre disposition et à la condition que les obligations du contrôle judiciaire prévues par l'article 10-2 et les obligations de l'assignation à résidence avec surveillance électronique soient insuffisantes » (100), non seulement son recours est massif à l'égard des mineurs et mais encore il ne cesse de croître.

63. Ainsi, le nombre de mineurs prévenus a augmenté en deux ans, passant de 69 % en janvier 2016 à 77 % en décembre 2017 (101). Cette augmentation du placement en détention provisoire à partir de l'année 2015 peut être rapprochée de la tension née des attentats terroristes, phénomène qui a renforcé la sévérité des juges dans tous les domaines et pas seulement envers les mineurs poursuivis dans des affaires en lien avec le terrorisme (102).

64. Ce recours accru à la détention provisoire ne permet pas de tenir suffisamment compte des éléments de personnalité et du parcours du jeune. Le placement en détention provisoire devient un quasi pré-jugement dont l'utilité en termes éducatifs n'est pas démontrée. Ce sont d'ailleurs des juges non spécialisés, les juges des libertés et de la détention (JLD), qui décident, dans la plupart des cas, du placement en détention provisoire sur le fondement de l'article 144 du code de procédure pénale (103). Ces magistrats apparaissent plus sévères avec les mineurs qu'avec les majeurs et paradoxalement, dans certaines affaires, pour les mêmes faits, certains mineurs sont déférés alors que les majeurs sont renvoyés en COPJ six mois plus tard. A titre d'exemple, en février 2018, les chiffres du ministère de la justice font apparaitre 20 541 prévenus pour 49 055 condamnés, soit 29,5 % de prévenus (104). En comparaison avec le pourcentage des mineurs prévenus, il apparaît que plus de 2/3 des mineurs sont placés en détention provisoire et 1/3 chez les majeurs. Alors qu'un juge des enfants aura tendance à placer un mineur en détention provisoire en attendant que des places en CER ou CEF se libèrent, dans la mesure où le jeune détenu a ensuite plus de chance de pouvoir intégrer un tel centre, un JLD sera plus enclin à ordonner un placement en détention provisoire hors de tout souci éducatif.

3. L'enfermement par le biais du placement en CEF

65. Si certains considèrent que les placements en quartier des mineurs ou en établissement pénitentiaire pour mineurs (EPM) ne constituent que des « privations » de liberté alors que les CEF constituent des « restrictions » de liberté (105), il n'en demeure pas moins que les CEF ont créé une nouvelle forme d'enfermement.

Une prétendue alternative à la détention

66. En 2002, la commission d'enquête du Sénat sur la délinquance des mineurs constatait qu'« aujourd'hui, l'incarcération demeure trop souvent le dernier recours, la fin de toute tentative éducative. L'enfermement des mineurs doit être repensé afin de revêtir une véritable dimension éducative et de s'inscrire dans un parcours dynamique vers la réinsertion » (106). Dans ce contexte, la loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002, d'orientation et de programmation pour la justice, dite loi Perben I, a créé les établissements pénitentiaires pour mineurs (EPM), présentés comme des prisons pour mineurs à « vocation éducative », et les centres éducatifs fermés (CEF). Cette loi a replacé la notion de responsabilité au cœur de la justice pénale des mineurs et a eu pour conséquence de modifier la place attribuée à l'incarcération dans la pensée éducative, créant un modèle « d'éducation sous contrainte », caractérisé par « une valorisation de la contrainte comme le cœur de l'action éducative » (107). Les CEF, définis comme des établissements publics ou privés dans lesquels les mineurs sont placés en application d'un contrôle judiciaire, d'un sursis avec mise à l'épreuve, d'un aménagement de peine ou d'une libération conditionnelle et où ils font l'objet de mesures de surveillance et de contrôle permettant d'assurer un suivi éducatif et pédagogique renforcé et adapté à leur personnalité (108), correspondent à cette nouvelle approche. La circulaire de mise en œuvre du programme des CEF de la PJJ définit d'ailleurs le régime juridique des placements en CEF comme une contrainte judiciaire (109).

67. Le Conseil constitutionnel dans sa décision du 29 août 2002 (110) a précisé au sujet des CEF que « le caractère fermé des centres était de nature juridique et résidait uniquement dans la sanction du non-respect des obligations auxquelles le mineur est astreint », leur dénomination n'impliquant pas forcément de fermeture matérielle. Pourtant il s'agit bien de structures fermées, dont les mineurs ne peuvent pas sortir librement, relevant d'ailleurs du mandat du contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL) comme nous l'avons déjà souligné.

68. Les CEF accueillent exclusivement des mineurs en alternative à l'incarcération (contrôle judiciaire, sursis avec mise à l'épreuve, aménagements de peine tels que la libération conditionnelle ou le placement extérieur). Pensé au départ pour un public « multirécidiviste », le placement en CEF s'applique aux mineurs de 13 à 18, sans condition d'antécédent judiciaire ou de gravité des faits. Présentés comme un nouveau moyen de lutte contre la délinquance des mineurs, et comme une alternative à l'incarcération, ils ont surtout apporté un degré supplémentaire à l'échelle des mesures éducatives qui peuvent être ordonnées, offrant au jeune une sorte de dernière chance avant la prison. En réalité, les CEF sont plutôt devenus des alternatives au milieu ouvert dès lors que de nombreux foyers ont été transformés en CEF et que leur création s'est accompagnée de la diminution des lieux d'hébergement (111). Les CEF se sont ainsi multipliés au détriment d'établissements ouverts pour certains, purement et simplement fermés pour d'autres, privés de moyens leur permettant un fonctionnement adapté.

Structures et fonctionnement

69. En 2017, il existait 52 CEF en France. Chacun peut recevoir 12 mineurs au maximum pour une durée de 6 mois, renouvelable une fois. Les CEF sont le dispositif le plus cher de la PJJ avec un budget de 101,1 millions d'euros pour 2018 (112). Le prix d'une journée pour un mineur est de 690 euros en moyenne (113). Le placement, dont l'objet est d'assurer au jeune un suivi personnalisé afin de le préparer à sa réinsertion dans la société, s'opère selon trois modules : dans le premier module, qui a lieu au cours des deux premiers mois, le mineur doit rester au centre, afin de mettre en place les bases du projet éducatif et de réaliser un bilan de sa situation. La présence éducative est forte et le jeune très encadré. Le deuxième module offre au mineur la possibilité de sortir avec la mise en place du projet individuel. Enfin, le troisième module prépare à la sortie, avec la mise en place de formations, de programmes de scolarisation etc. en vue d'accorder au jeune de plus en plus d'autonomie (114). Néanmoins, malgré un cadre d'accompagnement bien défini, les CEF rencontrent de nombreuses difficultés de fonctionnement qui ont été unanimement soulignées au cours des auditions menées par la CNCDH.

Tendance à la « carcéralisation »

70. L'article 33 de l'ordonnance du 2 février 1945 dispose qu'« au sein de ces centres, les mineurs font l'objet des mesures de surveillance et de contrôle permettant d'assurer un suivi éducatif et pédagogique renforcé et adapté à leur personnalité. ». Le cadre des CEF est ainsi particulièrement strict. Au fil des années, les CEF ont vu leur cadre se rigidifier et cette tendance à la « carcéralisation » (115) (fermeture des portes, ajout de grilles, de vidéo-surveillance etc.) apparaît difficilement compatible avec l'objectif d'autonomisation théoriquement poursuivi. Les règles comportementalistes issues du cadre pénitentiaire, conduisant à ce que le jeune qui se plie à toutes les demandes se voie octroyer davantage de droits (116) s'intègrent mal dans ce type de structures qui ne sont pas censées fonctionner comme des prisons. Ce cadre contenant, qui réside dans la menace pesant sur chaque mineur non respectueux des règles, en fait des lieux incompris, auquel beaucoup de jeunes ne parviennent pas à adhérer (117). Certains jeunes expliquent que la détention est préférable car la période de privation de liberté s'impute sur la peine (118). En conséquence, face aux difficultés éprouvées par de nombreux jeunes pour s'y adapter, les CEF sont devenus des lieux de fortes tensions relationnelles, au sein desquels les situations peuvent dégénérer très rapidement.

Difficultés rencontrées dans les CEF

71. Dans ce contexte, les CEF rencontrent de grandes difficultés avec leur personnel qui comprend 80 % de contractuels. Les auditions conduites par la CNCDH ont, une fois encore de manière unanime, fait ressortir un « turnover » du personnel très important, malgré l'obligation de rester dans le même CEF pendant deux ans. Le recrutement est difficile car les situations de violence et les rapports de force quotidiens, bien connus, n'attirent pas le personnel éducatif, dont les attributions en CEF se rapprochent finalement de celles de surveillants d'établissements pénitentiaires sans que les intéressés en aient la formation. Certains intervenants possèdent même des diplômes de coach sportif, notamment dans les sports de combat, ce qui ne les empêche pas de démissionner rapidement (119). Ces situations peuvent parfois générer une véritable violence institutionnelle (120) et lorsqu'un CEF connaît une crise, les équipes ne sont pas suffisamment formées et préparées pour y faire face (121).

72. Le positionnement géographique du CEF est également un facteur déterminant de son bon fonctionnement. Les CEF trop éloignés de secteurs d'activité attirent moins les éducateurs en raison des problèmes de transport, mais encore ont des difficultés à mettre en place des projets éducatifs en l'absence, à proximité, de lieux de formation ou d'établissements scolaires avec lesquels développer des partenariats.

73. En outre, dans ces établissements au cadre très contenant, les attributions des éducateurs changent. En effet, dans la mesure où la violation des obligations pesant sur le mineur en vertu des mesures qui ont entraîné son placement dans le centre peut entraîner, selon le cas, son placement en détention provisoire ou son emprisonnement au moment du jugement (122), il appartient au personnel du CEF de prévenir le juge de tout incident, en particulier une fugue, susceptible d'entraîner une privation de liberté stricto sensu. Les éducateurs endossent ainsi, malgré eux un rôle de contrôleur judiciaire, qui transforme inévitablement leur relation avec le mineur.

74. Malgré cette menace judiciaire, le taux de fugue des CEF est élevé et la durée des placements est de quatre mois en moyenne alors qu'elle devrait être de six mois selon les textes (123). De facto les CEF sont des antichambres de la prison comme l'ont été les établissements fermés qui ont existé jusqu'en 1979. Ils avaient eux aussi prouvé leur échec. Malgré cela, avec les CEF, le législateur a réintroduit des établissements non pénitentiaires dans lesquels les mineurs sont privés de liberté.

75. Par ailleurs, les sorties de CEF n'apparaissent pas suffisamment préparées bien que l'alinéa 2 de l'article 33 de l'ordonnance de 1945 dispose qu'« à l'issue du placement en centre éducatif fermé ou, en cas de révocation du contrôle judiciaire ou du sursis avec mise à l'épreuve, à la fin de la mise en détention, le juge des enfants prend toute mesure permettant d'assurer la continuité de la prise en charge éducative du mineur en vue de sa réinsertion durable dans la société. » En effet, de nombreux responsables de CEF et personnels de la PJJ déplorent l'insuffisance de liens avec le milieu ouvert et les trop nombreuses sorties « sèches », créatrices de récidive et donc d'un risque d'enfermement encore accru.

76. Aux causes structurelles de l'accroissement du nombre de mineurs privés de liberté s'ajoutent des causes conjoncturelles.

B. - Les causes conjoncturelles

77. L'augmentation du nombre de mineurs incarcérés peut s'expliquer par des causes conjoncturelles que sont la fermeture provisoire ou non de certains CEF (a), l'augmentation des poursuites dans les affaires liées au terrorisme (b) et l'arrivée massive de mineurs non accompagnés sur le territoire français (c). Cependant on déplore que ces causes conjoncturelles semblent avoir vocation à devenir structurelles.

a) Les fermetures de CEF

78. Les nombreuses difficultés de fonctionnement des CEF conduisent à des fermetures provisoires ou plus longues de certains centres et peuvent expliquer une part de l'augmentation du nombre de mineurs incarcérés (124). En effet, si l'augmentation du nombre de mineurs détenus en 2017 peut s'expliquer majoritairement par l'arrivée massive des mineurs non accompagnés sur le territoire français (125) il apparaît en revanche prématuré de parler de cette cause en 2016 (126). En 2016, les indicateurs de la PJJ montrent que 20 % des CEF associatifs ont connu des dysfonctionnements (fermeture administrative, réduction de la capacité autorisée…), et cela sans tenir compte des CEF du secteur public. En 2017, les cas recensés uniquement dans la presse permettent de souligner la fermeture d'au moins 6 CEF (127). L'impact de ces fermetures sur la prise en charge du mineur est, de fait, le placement des jeunes en détention, alors qu'auparavant ils auraient été placés dans des établissements de milieu ouvert. Cette conséquence, pourtant non obligatoirement attachée à la fermeture d'un CEF, est encore une fois la preuve de ce que le CEF est compris par les magistrats eux-mêmes comme un lieu de privation de liberté auquel ne peut faire suite qu'un autre lieu privatif de liberté.

b) Les mineurs poursuivis dans des affaires en lien avec le terrorisme

79. Les attentats terroristes qu'a connus la France ont eu une influence sur l'arsenal législatif français et la répression. La mise en place de l'état d'urgence et les lois anti terroristes qui ont précédé et suivi, ainsi que l'intégration des prérogatives du droit d'exception dans le droit commun sont venues renforcer entre autres, les possibilités de contrôle d'identité, de palpation, de fouille de bagage (128) et ont eu pour conséquence d'alourdir les peines encourues ou prononcées pour rébellion et outrage. Dans ce contexte, la sécurité publique et la prévention des attentats terroristes sont devenus la priorité et ont renforcé la pression sur le travail des magistrats dans les dossiers concernés.

Une spécificité procédurale qui ignore les enjeux de la minorité

80. La justice liée à la lutte contre le terrorisme relève de la compétence du TGI de Paris depuis la loi du 9 septembre 1986. Depuis 2015, le nombre de mineurs jugés pour des affaires liées au terrorisme a augmenté passant d'un dossier avec un mineur en 2015 à 18 mineurs à juger avant le mois de mai 2018 (129). Au cours de l'été 2016, on a assisté à un changement brutal avec l'enfermement de filles mineures. Au début du mois de mars 2017, 56 mineurs étaient poursuivis essentiellement pour associations de malfaiteurs en relation avec une entreprise terroriste (AMT) (130) et dans une moindre proportion pour apologie du terrorisme. Après une forte croissance à la fin de l'année 2016 et au premier semestre de l'année 2017, le nombre de nouvelles affaires incriminant des mineurs décroit fortement. Les mineurs sont souvent poursuivis soit pour avoir voulu partir en Syrie, soit pour s'être exprimés sur les réseaux sociaux. L'association de malfaiteurs en lien avec une entreprise terroriste permet de constater et poursuivre une simple intention, et la CNCDH s'en est inquiétée dans plusieurs avis. Cette spécialisation à Paris présente des inconvénients dès lors que les juges parisiens méconnaissent la situation du jeune qui ne dépend pas habituellement de leur ressort. Les jeunes sont présentés à l'unité éducative de Paris et incarcérés à Paris, peu importe leur domiciliation en France (131).

81. En outre, c'est une procédure particulière qui s'applique à ces affaires car les mineurs relèvent des juges d'instructions « classiques » (132) pour l'instruction de l'affaire puis des juridictions pour mineurs (tribunal pour enfants ou cour d'assises des mineurs) au moment du jugement. Cette dichotomie est rarement favorable aux mineurs, car les juges d'instruction, non spécialisés dans la justice des enfants, ont tendance à opter moins souvent pour des mesures éducatives qui sont pourtant essentielles dans ces affaires. Les mineurs sont systématiquement mis en examen. Les juges, qui le plus souvent appartiennent au pôle terroriste et n'ont pas de formation spécifique, tiennent des audiences sans par exemple convoquer les parents. Les décisions prises sont davantage orientées selon les politiques pénales menées et instructions reçues que l'âge et la personnalité du mis en cause. Le travail éducatif qui est normalement mis en place de la mise en examen à l'exécution de la peine, en tenant compte du contexte familial et social, est rompu (133).

82. En conséquence, la caractéristique des affaires liées au terrorisme impliquant des mineurs est le recours massif à l'enfermement, notamment sous le régime de la détention provisoire. Le parquet de Paris (134) explique que dans un premier temps les mineurs poursuivis dans les affaires de terrorisme étaient automatiquement incarcérés, alors qu'aujourd'hui, l'incarcération concerne un mineur sur deux. Les durées de détention provisoire sont souvent longues, c'est-à-dire au minimum un an à deux ans. Le poids de l'état d'urgence et ses suites pèsent également sur les magistrats, qui craignent de libérer un mineur qui pourrait récidiver. Ils craignent également les incompréhensions et les retombées médiatiques.

83. Peu d'affaires sont jugées par la cour d'assises des mineurs car le parquet correctionnalise beaucoup. Cependant, les peines prononcées sont généralement plus longues que pour des délits plus banals De plus, les mineurs condamnés à des peines d'emprisonnement ferme bénéficient de peu d'aménagements de peine, en raison d'une certaine réticence des magistrats, imprégnés par un principe de précaution exacerbé (135). Par ailleurs, ces jeunes seront souvent jugés quand ils seront majeurs, entrant dans la zone grise des statistiques (136).

Une prise en charge éducative peu adaptée

84. Les établissements qui accueillent ces mineurs ont du mal à se positionner et à les prendre en charge comme des détenus ordinaires. Bien qu'ils ne puissent pas être placés à l'isolement (137) des instructions sont données pour qu'ils soient changés de cellule toutes les semaines, afin d'éviter une « contamination » des autres détenus. Par exemple, à l'EPM de Porcheville, ils changent d'unité régulièrement. A la maison d'arrêt de Fleury Mérogis, certains mineurs radicalisés sont soumis aux mesures de sécurité des « DPS », les détenus particulièrement surveillés (138). D'autres se voient privés de certaines activités (139).

85. A la suite des attentats de l'été 2016, les services de la PJJ ont pu prendre en charge les mineurs mis en examen pour associations de malfaiteurs en lien avec une entreprise terroriste (AMT) ou apologie du terrorisme en détention. Ils ont négocié la mise en place d'une mesure judiciaire d'investigation éducative (MJIE) en détention. Une équipe spécialisée composée d'acteurs multiples (éducateurs, psychologues, assistants sociaux, référents laïcité …) suit le jeune afin d'avoir un regard diversifié sur son parcours. Cependant, les professionnels expliquent qu'il est difficile d'investir une relation éducative avec le mineur dans ce cadre et ce d'autant plus que la mesure est d'une durée de six mois non renouvelable (140).

86. En réalité, ces dispositifs spécialisés répondent davantage à des objectifs de sécurité publique qu'à des préoccupations éducatives. Ces jeunes radicalisés ne représentent pourtant qu'1 % du public accompagné par la PJJ alors qu'ils sont considérés comme la priorité (141), sans doute en raison du contexte politique (142). La question du secret professionnel est très prégnante et empêche un bon échange d'informations entre les différents services. La culture du secret qui entoure les affaires de terrorisme rend la prise en charge des mineurs d'autant plus difficile (143). Les éducateurs ont du mal à communiquer avec les familles, qui jouent pourtant un rôle essentiel dans le projet éducatif de ces jeunes. Même la communication entre les juges est parfois difficile.

87. Ce contexte tendu fait peser une forme de pression sur les éducateurs et les oblige à considérer le jeune sous l'angle des faits commis et non selon sa personnalité et son parcours. Le travail des équipes pluridisciplinaires revient à enquêter et chercher des preuves de la radicalisation, ce qui est contraire à tout projet éducatif (144).

La sortie

88. Outre le suivi peu efficace de ces mineurs en détention, leur sortie est également problématique. Dans la mesure où il n'existe généralement pas de suivi de milieu ouvert en parallèle car la plupart de ces jeunes ne sont pas connus de la justice, lorsqu'ils sortent, ils se retrouvent enfermés « dehors ». La plupart sont placés en CEF ou assignés à résidence, d'autres sont sous surveillance électronique, conformément à une vision plus répressive qu'éducative de cette jeunesse145.

89. Or, les mineurs poursuivis dans les affaires de terrorisme, comme les autres mineurs, sont encore des êtres en construction qui ont le droit de bénéficier d'une justice appropriée (146). Les problématiques rencontrées dans les dossiers de terrorisme sont les mêmes que dans les affaires plus classiques (rupture familiale, échec scolaire, volonté de restaurer une image paternelle défaillante, questionnement par rapport à la vie, etc.) (147). Le fait de les traiter différemment des autres mineurs ayant commis des actes de délinquance mérite sérieusement d'être questionné. Là encore, la dimension éducative doit être respectée : prendre le temps de l'éducatif, avec sa part d'échec et de réussite est nécessaire mais requiert aussi que la justice, les médias et la société ainsi que les personnels qui prennent en charge les mineurs acceptent cet aléa.

c) Les mineurs non accompagnés (MNA)

90. La CNCDH s'alarme régulièrement, dans ses avis et déclarations, de la situation des mineurs non accompagnés (148). Ces mineurs sont particulièrement vulnérables et trop souvent victimes de traite des êtres humains et/ou de travail forcé avant que d'être quelquefois auteurs d'actes délictueux. La CNCDH rappelle que chaque mineur isolé est un enfant en danger et qu'une protection particulière doit lui être accordée, conformément à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme (149). La CNCDH a plusieurs fois souligné que « le droit fondamental [des mineurs] est celui d'obtenir une protection de la part des autorités » et ce conformément aux obligations internationales de la France, notamment l'article 20 de la CIDE (150). Ce droit doit être concret et effectif et ne pas rester lettre morte (151). L'enfermement n'apparaît pas comme une réponse adaptée.

91. Or, l'analyse des données statistiques relatives à l'augmentation du nombre de mineurs privés de liberté et des auditions montrent qu'une part non négligeable de cette augmentation est liée à l'arrivée massive de mineurs non accompagnés en liaison avec les flux migratoires. Cette problématique concerne notamment l'Ile de France et le Sud-Est de la France, notamment la juridiction de Marseille.

Une augmentation considérable du nombre de mineurs non accompagnés et leur prise en charge défaillante

92. La CNCDH (152) rappelle qu'une prise en charge insuffisante des mineurs non accompagnés tend à multiplier le risque de mise en danger, les jeunes étant des victimes potentielles de la prostitution, de l'esclavage domestique, du travail forcé, de l'obligation à mendier, de la traite et de l'exploitation (153) sous toutes ses formes, dont la contrainte à commettre des délits.

93. L'année 2017 a vu le nombre de mineurs non accompagnés croître dans des proportions phénoménales. Ainsi, en 2017, 14 908 mineurs non accompagnés ont été confiés aux départements sur décision judiciaire contre 8 054 en 2016, soit une hausse de 85 % en 2017, selon les chiffres de la mission bipartite de réflexion sur les mineurs non accompagnés dont le rapport a été rendu le 8 janvier 2018 (154). La note de la mission expose que cette hausse a eu des conséquences importantes sur les départements, mettant souvent en difficulté leurs organisations et leurs équipes, ainsi que sur la prise en charge des mineurs. La mission souligne que certains jeunes se trouvent fréquemment à l'hôtel ou dans la rue et que ceux qui contestent l'évaluation de leur majorité peuvent y passer plusieurs mois dans l'attente d'une décision définitive. Peu nombreux sont les mineurs non accompagnés pour qui un administrateur ad hoc est désigné, ce qui les prive de la possibilité de demander l'asile dans des conditions normales, et de toute action en justice.

94. Par ailleurs, en raison de l'arrivée massive de ces mineurs, les associations soulignent que dans certains centres de jour, la cohabitation entre les mineurs non accompagnés et les autres mineurs peut être difficile sur le plan éducatif. Loin du processus éducatif, ils n'ont plus aucun repère, ce qui rend le placement en foyer et le travail des éducateurs compliqué (155), et augmente de facto le risque de les conduire en prison (156).

95. Il n'est pas aisé de connaître précisément les statistiques sur les mineurs incarcérés par nationalité mais on peut distinguer deux groupes géographiques de mineurs non accompagnés. Jusqu'en 2015, en Ile-de-France, la majorité des mineurs non accompagnés incarcérés était d'origine roumaine ou bosniaque, souvent victimes de traite des êtres humains même si beaucoup d'entre eux n'étaient pas en réalité « non-accompagnés » dès lors que le réseau ou leur propre famille dont ils étaient victimes était présent en France. Selon le parquet de Paris (157), le nombre de placements en détention des mineurs non accompagnés originaires de l'Est de l'Europe a baissé grâce à une politique de lutte contre la traite des êtres humains et au démantèlement de plusieurs réseaux. Il convient cependant de noter que de nombreux mineurs Roms ont moins de 13 ans, ce qui empêche un défèrement et qu'ils n'entrent pas dans les statistiques judiciaires. Les mineurs non accompagnés venant des pays de l'Est comprennent quelques filles, dont une grande part est victime de réseaux de traite des êtres humains. Celles-ci refusent généralement la prise d'empreintes à des fins judiciaires.

96. Depuis 2015, on constate une augmentation du nombre des mineurs originaires d'Afrique qui arrivent devant la justice suspectés d'avoir commis des actes de délinquance. Ils représentent actuellement 60 % à 70 % de l'activité de traitement en temps réel du parquet des mineurs du TGI de Paris (158). Très jeunes pour certains, parfois sous l'emprise de drogue, ils sont souvent victimes de réseaux.

97. La particularité de l'Ile-de-France est le passage à l'acte délinquant comme moyen de subsistance. Les victimes ciblées sont souvent des touristes. A titre d'exemple, de nombreux mineurs non accompagnés maghrébins, généralement déscolarisés, présents dans le square Bashung du 18ème arrondissement, commettent des infractions de survie telles que des vols ou des vols avec violence dont la gravité ne cesse d'augmenter, allant jusqu'à des vols par effraction de nuit. Certains groupes, de 120 à 150 jeunes errent et font des allers retours entre la France, la Suède et l'Allemagne. Ce sont des jeunes en grande souffrance physique et psychologique qui sont dépourvus de tout cadre familial. Ce type de délinquance atteint l'ensemble des parquets limitrophes de Paris. Depuis la fin de l'année 2015, dans le département du Val-de-Marne qui prenait traditionnellement en charge de nombreux mineurs non accompagnés au titre de l'assistance éducative, une forte population de mineurs non accompagnés est déférée devant le tribunal de grande instance de Créteil (159).

L'impact de cette défaillance sur la réponse pénale

98. Face à cette défaillance et dans la mesure où ces mineurs n'ont pas de garantie de représentation, les parquets mettent en place des politiques pénales spécifiques.

99. Par exemple, à Paris, le parquet a mis en place une politique pénale de défèrement quasi automatique (160) et de comparution à délai rapproché (161) qui lui permet, à tout moment de la procédure, quand il estime que les investigations ne sont plus nécessaires, de requérir du juge des enfants qu'il ordonne la comparution du mineur devant le tribunal pour enfants dans un délai compris entre un et trois mois. Le défèrement permet également de convoquer les mineurs en leur présence. Si un mineur est mis en examen, il est renvoyé devant le tribunal pour enfants et il lui est remis une convocation par greffier à l'audience. Cela permet de contourner le circuit classique de la citation par huissier qui pose problème lorsqu'un mineur n'a pas d'adresse (162).

100. A Marseille, le parquet propose deux réponses : soit un rappel à la loi soit un défèrement avec réquisition de mandat de dépôt pour les plus de 16 ans (163). Pour leur part, les juges des enfants puis les juges des libertés et de la détention tendent à suivre les réquisitions d'enfermement des mineurs non accompagnés lorsqu'aucun hébergement n'est disponible. On constate alors que les mineurs vont en prison à défaut d'autre structure d'accueil appropriée (164).

101. L'emprisonnement devient alors paradoxalement une forme de réponse car il permet d'une part de garder ces mineurs sous-main de justice et d'autre part de les écarter des réseaux pendant le temps de l'incarcération ainsi que de commencer un travail de sevrage en cas d'addiction.

Les difficultés rencontrées en détention

102. Mais même placés entre les mains de la justice, ces mineurs sont difficiles à prendre en charge. Isolés dans la rue, ils se retrouvent de nouveau isolés en détention, du fait, d'abord, de la barrière linguistique. A cet égard, certains établissements comme l'EPM de Marseille traduisent des documents et proposent des vidéos sur l'accueil dans différentes langues (165). D'autres dispensent des formations linguistiques comme le centre pour jeunes détenus de Fleury Mérogis (166). En outre, dans la « hiérarchie » de la détention, ils sont en bas de l'échelle et ne sont pas acceptés par les détenus locaux. Les questionnements par rapport à leur âge les conduisent à être placés avec des jeunes de plus de 16 ans alors qu'ils sont souvent plus jeunes ou l'inverse, ce qui rend les rapports avec les co-détenus difficiles.

103. Peu de mesures sont mises en œuvre pour s'adapter à la spécificité de leur situation. Etant isolés sur le territoire, ils n'ont par définition pas de famille qui pourrait leur rendre visite et avec laquelle un travail éducatif pourrait être entrepris. A titre d'exemple, pour pouvoir appeler leurs proches, il est demandé qu'un membre de la famille envoie une attestation sur l'honneur témoignant de la filiation avec le mineur (167). Or, la famille se trouvant à l'étranger, dans des zones parfois peu accessibles, ne peut que difficilement le faire. Les filles roumaines, qui se retrouvent dans les quartiers des femmes, sont régulièrement mises à l'écart, seules dans leurs cellules. S'agissant de l'accès aux soins, dès lors que les établissements peuvent rarement prendre contact avec un titulaire de l'autorité parentale, les soins non urgents sont différés.

104. Il est donc indispensable d'avoir des professionnels formés pour s'adapter à leurs problématiques et qui aient les compétences linguistiques requises. Ces jeunes nécessitent un accompagnement approfondi, avec du personnel qui connaisse leur parcours de vie et les incidences de la traite des êtres humains.

105. Par ailleurs, les mineurs non accompagnés sont souvent les premiers à faire l'objet de transferts d'un établissement à l'autre en cas de surpopulation carcérale. En effet, comme ils n'ont pas de famille en France, ils sont utilisés comme « variable d'ajustement », ce qui met à mal tout le travail éducatif déjà entrepris avec eux, et ce d'autant plus que ces jeunes fragiles psychologiquement vivent très mal une nouvelle rupture caractérisée par le changement d'établissement. Cette problématique n'est pas ignorée puisqu'une note relative aux transferts de mineurs aux fins de régulation des effectifs (168) rappelle qu'« une attention particulière doit être portée à la situation des mineurs dont le transfert renforcerait la vulnérabilité, notamment les mineurs non accompagnés ». La PJJ travaille à la mise en en place de partenariats avec les services de l'Aide sociale à l'enfance (ASE) des départements afin d'éviter les ruptures d'accompagnement des mineurs non accompagnés (169). Ces partenariats sont mis en difficulté par le refus d'un trop grand nombre de départements. Une telle situation est notamment liée aux problèmes de partage de la prise en charge financière des mineurs non accompagnés entre l'Etat et les départements.

106. Cette prise en charge lacunaire en détention produit des conséquences sur la sortie de ces mineurs qui n'est pas bien préparée. Or, les sorties « sèches », c'est-à-dire sans accompagnement, sont courantes pour les mineurs non accompagnés et entraînent presque systématiquement une récidive. Ces mineurs sont placés en détention à cause de l'absence de structures adaptées mais le problème d'absence de structure se pose de nouveau à leur sortie, car on ne sait pas où les orienter à défaut de famille. Le parquet de Paris, conscient de ces trop nombreuses sorties « sèches » sur le territoire parisien (170), a mis en place des partenariats avec des associations ou organismes afin d'accueillir le mineur à sa sortie et d'éviter ainsi qu'il ne retourne dans le réseau. A Marseille, l'établissement pénitentiaire pour mineurs travaille avec le Barreau et l'ASE pour faciliter la sortie et l'accompagnement des mineurs non accompagnés (171). Il apparaît en conséquence indispensable de préparer leur projet de sortie et de les faire bénéficier de structures plus diversifiées et adaptées. Le dispositif des familles d'accueil est le mieux adaptée et donne de bons résultats. Les mineurs non accompagnés faisant l'objet de transferts, sont souvent « inconnus » des services là où ils sont libérés. L'ASE du lieu de mise en liberté accepte rarement leur prise en charge, et les personnels de la PJJ ont besoin d'être particulièrement persuasifs dans la recherche de solutions adaptées.

107. L'enfermement des mineurs non accompagnés conséquence de l'absence de toute volonté politique de mettre en place des structures conçues pour eux, s'avère une réponse inadaptée. La problématique principale de ces mineurs n'est pas la délinquance (172).

RECOMMANDATIONS

Faire primer l'éducatif sur le répressif et redonner toute sa place au milieu ouvert

Recommandation n° 1 : La CNCDH recommande le retour au modèle dit protectionniste de justice des mineurs qui privilégie l'éducatif sur le répressif.

Recommandation n° 2 : Pour restaurer la primauté de l'éducatif sur le répressif, la CNCDH recommande de redonner au milieu ouvert les moyens humains et matériels d'exercer ses missions d'éducation. Elle constate la réduction et l'uniformisation des modes de placements issus de mis en place par la PJJ et le secteur associatif. L'ouverture de CEF publics ou associatifs, a conduit à une prise en charge des jeunes moins adaptée et moins diversifiée générant cependant un coût plus élevé. Or, ce secteur, habilité conjointement par l'Etat et les conseils départementaux, qui recouvre environ 850 établissements et services gérés par plus de 500 associations et intervenant pour la justice à la fois souvent au titre des mineurs délinquants et/ou en danger, pour la protection administrative de l'enfance offre une palette éducative qui peut répondre à la problématique de chaque mineur et s'adapter à chaque situation.

La CNCDH rappelle que le travail effectué en amont de l'entrée dans la délinquance est un moyen de la prévenir. La CNCDH recommande que davantage de moyens soient déployés afin de repérer les mineurs vulnérables susceptibles d'entrer dans la délinquance, et d'adopter une démarche proactive à leur égard pour leur apporter des solutions individualisées.

Recommandation n° 3 : La CNCDH recommande de jouer sur plusieurs leviers pour que le recours à la privation de liberté soit réduit :

- rompre avec un mouvement d'inflation législative qui conduit à une « surpénalisation » de comportements spécifiques de l'adolescence ;

- rompre avec le recours trop systématique aux nouvelles procédures rapides qui ont dénaturé le modèle de justice pénale de l'ordonnance de 1945 ;

- rompre avec le recours trop fréquent au contrôle judiciaire et à la détention provisoire. Le contrôle judiciaire doit à nouveau ne pouvoir être mis en place légalement que pour les mineurs de plus de 16 ans.

- supprimer les peines d'emprisonnement ferme de moins de 3 mois dont le bénéfice n'a jamais pu être démontré. En outre, les peines d'emprisonnement de moins de trois mois sont trop courtes pour permettre de mettre en place un aménagement de peine ;

- renforcer considérablement les alternatives à l'emprisonnement et en particulier le travail d'intérêt général. A ce titre l'annonce par le Président de la République de l'institution d'une agence du travail d'intérêt général doit être vigoureusement soutenue, à la condition qu'elle soit dotée de moyens effectifs. Chaque devrait être légalement contrainte par la loi d'offrir des postes de travail d'intérêt général dont le nombre serait fonction de leur taille et de leur capacité d'encadrement. La CNCDH recommande en outre un usage raisonné et limité dans le temps du bracelet électronique, peu adapté pour les mineurs.

Recommandation n° 4 : La CNCDH recommande de ne pas ouvrir 20 nouveaux CEF si le fonctionnement prévu est le même que celui des CEF déjà existant mais de leur préférer au moins 20 nouveaux établissements ouverts à pédagogie diversifiée.

La CNCDH recommande que les CEF soient transformés en centres éducatifs où les mineurs seraient strictement encadrés mais sans lien avec un éventuel emprisonnement.

La CNCDH a en effet constaté, à l'issue de nombreuses auditions, l'échec du dispositif CEF, sauf exception, en raison, notamment :

- des difficultés de recrutement des personnels composés, dans le secteur public, à 80 % de contractuels très insuffisamment formés et dans le secteur privé d'un nombre important de personnels non formés ou d'un niveau de diplômes très insuffisant ;

- de la rotation très importante et trop rapide des personnels n'assurant pas la continuité du projet éducatif que les équipes s'efforcent de mettre en place ;

- du paradoxe d'un centre éducatif fermé sans pour autant être une prison, situation incomprise des mineurs qui ne parviennent pas à adhérer au projet ;

- d'un taux de fugue trop élevé ;

- d'un cahier des charges trop strict ne permettant pas un projet pédagogique innovant ; d'un cadre trop rigide sans lien opérationnel avec le milieu ouvert ;

- des difficultés à développer des placements séquentiels en milieu ouvert malgré l'engagement des personnels ;

- des effets pervers d'un dispositif fermé contraignant se révélant trop souvent l'antichambre de la prison ;

- d'une insuffisance voir d'une absence de préparation à la sortie.

Recommandation n° 5 : La CNCDH recommande qu'en établissements pénitentiaires pour mineurs que les emplois du temps soient adaptés à la personnalité des mineurs et leur permettent de réfléchir aux causes et aux conséquences de leur passage à l'acte.

Recommandation n° 6 : La CNCDH recommande de limiter au maximum le placement en quartier des mineurs et d'en modifier considérablement le fonctionnement, selon les modalités suivantes :

- offrir impérativement des activités aux mineurs pendant les week-ends et les vacances scolaires ;

- isoler parfaitement les quartiers des mineurs des quartiers des majeurs ;

- assurer aux mineurs un meilleur suivi ;

- développer sensiblement pour chaque mineur le temps effectif de scolarisation, de formation professionnelle et d'activités culturelles et sportives.

Recommandation n° 7 : La CNCDH recommande que les mineurs présentant de lourds troubles du comportement ou des troubles psychiatriques ne soient en aucun cas détenus dans des établissements pénitentiaires quels qu'ils soient mais bénéficient d'un suivi adapté.

Recommandation n° 8 : Afin d'éviter les trop nombreuses sorties « sèches », la CNCDH recommande de mettre en œuvre davantage de moyens pour préparer la sortie des mineurs privés de liberté. Elle recommande de développer des partenariats avec le milieu ouvert, l'éducation nationale, les réseaux professionnels mais également les familles afin de favoriser leur insertion et de prévenir les risques de récidive.

Recommandation n° 9 : La CNCDH conteste vigoureusement la situation discriminante des filles incarcérées qui ne répond en rien aux obligations du code de procédure pénale. Elle recommande d'adapter les structures à leurs besoins et de garantir au maximum la préservation de leurs liens familiaux.

Recommandation n° 10 : La CNCDH rappelle que les mineurs non accompagnés sont avant tout des enfants en danger dont la problématique principale n'est pas la délinquance. Elle souligne que la privation de liberté est rarement adaptée à ces mineurs. Elle recommande que davantage de moyens soient développés pour les aider en amont et les intégrer pleinement dans le processus de la protection de l'enfance. Elle appelle à une responsabilisation accrue des conseils départementaux et en leur sein de l'aide sociale à l'enfance dans la prise en charge des mineurs non acompagnés. Elle préconise une participation financière accrue de l'Etat dans la prise en charge de ces mineurs. Elle recommande aussi un volontarisme plus affirmé dans la lutte contre la traite des êtres humains et le travail forcé.

Recommandation n° 11 : Lorsque les mineurs non accompagnés se trouvent privés de liberté, la CNCDH recommande d'insister sur la formation du personnel afin qu'il ait des compétences linguistiques lui permettant de dialoguer avec les mineurs. Ces personnels doivent être spécifiquement formés aux problématiques spécifiques des mineurs non accompagnés. Par ailleurs, une attention toute particulière doit être apportée à la prise en charge éducative immédiate à l'issue de leur incarcération.

Recommandation n° 12 : La CNCDH déplore le mouvement d'enfermement quasi-systématique des mineurs poursuivis dans des affaires en lien avec le terrorisme. Elle rappelle que la justice des mineurs possède tous les outils pour les prendre en charge différemment, en relation notamment avec leur famille, dès la mise en examen (comme par exemple les mesures judiciaires d'investigation éducative ou les mesures éducatives présentencielles), mais aussi après la condamnation. La sortie peut être assortie d'une mesure de protection judiciaire. La CNCDH recommande de soutenir les modes d'accueil diversifiés proposés par le secteur associatif habilité.

Recommandation n° 13 : La CNCDH déplore la « zone grise » statistique relative aux jeunes majeurs. Elle regrette que les mineurs qui deviennent majeurs en détention soient trop souvent abandonnés par les services éducatifs, mettant ainsi un frein au travail entrepris précédemment. Elle rappelle que l'ordonnance de 1945 permet de suivre ces mineurs jusqu'à l'âge de 21 ans. Elle recommande que les dispositions relatives au suivi des jeunes majeurs soient plus souvent appliquées et que les mesures éducatives se poursuivent.

Conclusion : La CNCDH a pu observer la nécessité d'une palette aussi variée que possible de solutions pour éviter au maximum la privation de liberté des mineurs sous toutes ses formes. Elle recommande en conséquence que le ministère de la justice réinvestisse des moyens humains et financiers dans une pluralité de prises en charge et d'approches pédagogiques diversifiées et individualisées qui soit adaptée à la situation de chaque enfant.

(1) Laurent Mucchielli, « Des délinquants « de plus en plus jeunes et de plus en plus violents » : sociologie d'une prénotion », Délibérée 2017/1 (n° 1), p. 91-93.

(2) Cf les rapports du CGLPL sur les CEF : http://www.cglpl.fr/rapports-et-recommandations/recherche/?cat_type_etablissement=32&cat_type_rapport=100&searchhide=1.

(3) CC n° 2002-460 du 29 août 2002, JORF, 30 août 2002, p.14 et s.

(4) Jérôme Roux, « La reconnaissance par le Conseil constitutionnel du principe fondamental reconnu par les lois de la République relatif à la justice des mineurs (A propos de la décision n° 2002-461 DC du 29 août 2002), Revue de droit public,200, p. 14 953 ; Christine Lazerges, « Les limites de la constitutionnalisation du droit pénal des mineurs », in Archives de politique criminelle, Justice des mineurs, Pedone, 2008, p. 7 et s. ; « La démolition méthodique de la justice des mineurs devant le Conseil constitutionnel », RSC, 2011, p.728 et s.

(5) Christine Lazerges, « La mutation du modèle protectionniste de justice des mineurs », RSC 2008, p.200 et s.

(6) Projet de loi de finances pour 2018 : protection judiciaire de la jeunesse, lien au 15 mars 2018 : http://www.senat.fr/rap/a17-114-9/a17-114-91.html.

(7) La CNCDH s'est rendue au QM de Villeneuve-lès-Maguelone, aux EPM de Marseille et de Porcheville et aux CEF de Saint-Denis-le-Thiboult et « Les cèdres » de Marseille, voir en annexe les comptes rendus de visite.

(8) Christine Lazerges, « L'abaissement insidieux de la majorité pénale à 16 ans », in Liber amicorum en l'honneur de Renée Koering-Joulin, 2014, p. 423 et s.

(9) La loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 avait institué une procédure de jugement à délai rapproché pour les mineurs, à laquelle est substituée par la loi du 5 mars 2007 la procédure de présentation immédiate devant une juridiction de jugement.

(10) Syndicat de la magistrature, « L'alternative à l'enfermement des enfants : un enjeu majeur », 8 février 2018, lien au 15 mars 2018 : www.syndicat-magistrature.org/L-alternative-a-l-enfermement-des.html.

(11) Ministère de la justice, annuaire des établissements pénitentiaires, lien au 15 mars 2018 : www.annuaires.justice.gouv.fr/annuaires-12162/annuaire-des-etablissements-penitentiaires-22648.html#cmq_path=liste&cmq_page=14.

(12) Ministère de la justice, La mesure mensuelle au 1er février 2018, lien au 15 mars 2018 : www.justice.gouv.fr/art_pix/Mesure_mensuelle_incarceration_Fevrier_2018.pdf.

(13) Audition d'Annie Kensey, statisticienne de l'administration pénitentiaire - 7 février 2018.

(14) Audition de Madeleine MATHIEU, directrice de la PJJ et Aurore DANIEL, directrice fonctionnelle du 3e groupe de la PJJ - 25 janvier 2018.

(15) Au 1er janvier 2016, 58 mineurs étaient détenus, contre 75 au 1er janvier 2018.

(16) Au 1er janvier 2016, 184 mineurs étaient détenus, contre 192 au 1er janvier 2018.

(17) Au 1er janvier 2016, 50 mineurs étaient détenus, contre 84 au 1er janvier 2018.

(18) Au 1er janvier 2016, 71 mineurs étaient détenus, contre 90 au 1er janvier 2018.

(19) Au 1er janvier 2016, 92 mineurs étaient détenus, contre 66 au 1er janvier 2018.

(20) Au 1er janvier 2016, 26 mineurs étaient détenus, contre 30 au 1er janvier 2018.

(21) Au 1er janvier 2016, 27 mineurs étaient détenus, contre 32 au 1er janvier 2018.

(22) Au 1er janvier 2016, 97 mineurs étaient détenus, contre 99 au 1er janvier 2018.

(23) Au 1er janvier 2016, 49 mineurs étaient détenus, contre 51 au 1er janvier 2018.

(24) Au 1er janvier 2016, 54 mineurs étaient détenus, contre 53 au 1er janvier 2018.

(25) Audition de Marie-Noëlle COLLOBERT, procureur au Parquet des mineurs du TGI de Quimper et audition de Camille ASPEELE, vice-présidente du Tribunal pour enfants de Quimper - 6 février 2018.

(26) Ministère de la justice, Statistique mensuelle des personnes écrouées et détenues en France au 1er janvier 2018, lien au 15 mars 2018 : www.justice.gouv.fr/art_pix/mensuelle_janvier_2018.pdf.

(27) Les établissements comprennent 44 QM, 6 EPM et quelques centres pénitentiaires ayant des cellules pour les filles.

(28) Il s'agit des maisons d'arrêt de Pau, de Bourges, de Tours, de Brest et de Majicavo.

(29) Il s'agit de la maison d'arrêt de Caen.

(30) Audition d'Annie Kensey, statisticienne de l'administration pénitentiaire - 7 février 2018.

(31) Audition d'Adeline Hazan, Contrôleure générale des lieux de privation de liberté - 16 janvier 2018.

(32) Il s'agit des établissements pénitentiaires pour mineurs de Quiévrechain, Lavaur et Meyzieu.

(33) Il s'agit des centres pénitentiaires de Rennes, des Baumettes, et les maisons d'arrêt de Fleury-Mérogis et d'Epinal.

(34) Article 20-2 de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante.

(35) Article R. 57-9-10 du code de procédure pénale.

(36) Audition d'Olivier Peyroux, sociologue - 12 février 2018.

(37) Intervention de Yaelle Amsellem-Mainguy, chargée d'études et de recherche et rédactrice en chef de la revue Agora Débats/jeunesses à l'INJEP, au colloque des 9 et 10 février organisé par le SM, le SNPES PJJ/FSU, l'OIP et le SAF, intitulé : « Une vraie alternative à l'enferment des enfants : la liberté ».

(38) Contrôleur général des lieux de privation de liberté, avis du 25 janvier 2016 relatif à la situation des femmes privées de liberté, 18 février 2016, lien au 15 mars 2018 : www.cglpl.fr/wp-content/uploads/2016/02/joe_20160218_0041_0089.pdf.

(39) C'est le cas pour l'établissement pénitentiaire pour mineurs de Porcheville.

(40) En 2017, 10 mineures étaient écrouées en EPM, et 23 en QM.

(41) Audition de Geneviève Avenard, Défenseure des enfants, Marie Lieberherr, Cheffe du pôle Défense des droits de l'enfant, Défenseur des enfants et Elise Fradet, chargé de mission, responsable des questions pénitentiaires, direction du réseau territorial, Défenseur des droits - 7 février 2018.

(42) En moyenne, les garçons sont enfermés à 73 km de leur domicile, contre 98 km pour les filles - audition d'Annie Kensey, statisticienne de l'administration pénitentiaire - 7 février 2018.

(43) Article 11 de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante.

(44) Audition d'Annie Kensey, statisticienne de l'administration pénitentiaire - 7 février 2018.

(45) Audition d'Adeline Midez, juge pour enfants au Tribunal de grande instance de Dijon - 30 janvier 2018.

(46) Visite de l'établissement pénitentiaire pour mineurs de Porcheville - 12 février 2018.

(47) Visite de l'établissement pénitentiaire pour mineurs de Marseille - 26 janvier 2018.

(48) Syndicat de la magistrature, Observations devant la Commission nationale consultative des droits de l'homme, 8 février 2018, lien au 15 mars 2018 : www.syndicat-magistrature.org/IMG/pdf/observations_enfermement_cncdh_fevrier_2018.pdf.

(49) Ministère de la justice, Statistique mensuelle des personnes écrouées et détenues en France au 1er janvier 2018, tableau 29, lien au 15 mars 2018 : http://www.justice.gouv.fr/art_pix/mensuelle_janvier_2018.pdf.

(50) Note interne du 9 janvier 2017 sur les transferts des mineurs aux fins de régulation des effectifs.

(51) Voir le CR de visite de l'EPM de Porcheville en annexe.

(52) Audition de Madame Adeline HAZAN, Contrôleure générale des lieux de privation de liberté (CGLPL) - 16 janvier 2018.

(53) Jean-Luc Rongé, « Centres éducatifs fermés : quel bilans ? », Journal du droit des jeunes, 2013, p. 32-40 ; Nicolas Sallée, « Si loin, si proches de la prison : les centres éducatifs fermés pour les jeunes délinquants », Revue française de pédagogie, 2014, p. 67-76.

(54) Loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002, dite « loi Perben I ».

(55) Article 10-2 de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante.

(56) Article 33 de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante.

(57) Ministère de la justice, rapport sur le dispositif des centres éducatifs fermés, lien du 15 mars 2018 : http://www.justice.gouv.fr/publications-10047/rapports-thematiques-10049/rapport-sur-le-dispositif-des-centres-educatifs-fermes-cef-28525.html ; Projet de loi de finances pour 2018 : protection judiciaire de la jeunesse, lien au 15 mars 2018 : http://www.senat.fr/rap/a17-114-9/a17-114-91.html ; circulaire du 10 mars 2016 d'application de l'arrêté n° JUSF1509326A du 31 mars 2015 relatif aux règles d'organisation, de fonctionnement et de prise en charge des centres éducatifs fermés du secteur public de la PJJ (BO min. Justice n° 2016-03, 31 mars 2016).

(58) Intervention de Nicolas Sallée, sociologue, professeur à l'Université de Montréal, au colloque des 9 et 10 février organisé par le SM, le SNPES PJJ/FSU, l'OIP et le SAF, intitulé : « Une vraie alternative à l'enferment des enfants : la liberté ».

(59) Article 33 de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante, modifié par la loi n° 2007-297 du 5 mars 2007.

(60) 35 CEF sont gérés par une association et 17 par la PJJ.

(61) Infomie, Le placement en centre de rétention administrative et l'assignation à résidence, 24 avril 2014, lien au 15 mars 2018 : http://www.infomie.net/spip.php? article1725.

(62) La Cimade, rétention et expulsion, lien au 15 mars 2018 : https://www.lacimade.org/nos-actions/retention-et-expulsion/.

(63) Article L. 511-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (Ceseda).

(64) Article L. 521-4 du Ceseda.

(65) CNCDH, Avis « Droit des étrangers et droit d'asile dans les outre-mer. Cas particulier de la Guyane et Mayotte », adopté le 26 septembre 2017, JORF n° 0276 du 26 novembre 2017, texte n° 41 ; CNCDH, Avis « question pénitentiaire dans les outre-mer », adopté le 18 mai 2017, JORF n° 0138 du 14 juin 2017, texte n° 77.

(66) Voir le rapport interassociatif des associations intervenant en rétention : https://www.lacimade.org/wp-content/uploads/2017/06/Cimade_Rapport_Retention_2016.pdf.

(67) Article 35 de la loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France.

(68) CNCDH, Avis « Droit des étrangers et droit d'asile dans les outre-mer. Cas particulier de la Guyane et Mayotte », adopté le 26 septembre 2017, JORF n° 0276 du 26 novembre 2017, texte n° 41.

(69) www.lacimade.org/wp-content/uploads/2017/06/Cimade_Rapport_Retention_2016.pdf.

(70) Communiqué de presse du Défenseur des droits, lien au 15 mars 2018 : Défense www.defenseurdesdroits.fr/sites/default/files/atoms/files/cp-defenseur_des_droits_enfants_places_en_cra_final.pdf.

(71) Anafé, « Aux frontières des vulnérabilités - Rapport d'observations dans les zones d'attente 2016-2017 », février 2018.

(72) 11° des articles 222-12 et 222-13 du code pénal.

(73) 13° des articles 222-12 et 222-13 du code pénal.

(74) 15° des articles 222-12 et 222-13 du code pénal.

(75) Article L. 126-3 code de la construction et de l'habitation.

(76) Article R. 645-14 du code pénal.

(77) Auditions d'Anaïs Vrain, et Vincent Charmoillaux, magistrats, secrétaires nationaux du Syndicat de la magistrature - 25 janvier 2018.

(78) Audition de Sophie Diehl, Conseillère technique Justice des Enfants et des Adolescents, Citoyens&Justice - 16 février 2018.

(79) Audition de Pierre Joxe, ancien ministre, avocat au barreau de Bobigny - 1er février 2018.

(80) Traité de procédure pénale, Frédérique Desportes- Laurence Lazerges-Cousquer, 4e édition, 2016.

(81) L'article 5 deuxième alinéa de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante dispose que : « En cas de délit ou de contravention de la cinquième classe, le procureur de la République en saisira, soit le juge d'instruction, soit par voie de requête le juge des enfants et, à Paris, le président du tribunal pour enfants. »

(82) L'article 5 dernier alinéa de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante dispose que « La convocation mentionnée aux troisième à sixième alinéas peut également être délivrée en vue de la mise en examen du mineur ».

(83) De même que la possibilité de saisine directe du juge des libertés et de la détention ouverte au parquet par l'article 137-4 du code de procédure pénale depuis la loi n° 2007-291 du 5 mars 2007.

(84) Article 8-2 de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante « En matière correctionnelle, le procureur de la République pourra, à tout moment de la procédure, s'il estime que des investigations suffisantes sur la personnalité du mineur ont été effectuées, le cas échéant à l'occasion d'une précédente procédure, et que des investigations sur les faits ne sont pas ou ne sont plus nécessaires, requérir du juge des enfants qu'il ordonne la comparution de mineurs soit devant le tribunal pour enfants, soit devant la chambre du conseil, dans un délai compris entre un et trois mois. »

(85) Décision n° 2012-272 QPC du 21 septembre 2012.

(86) L'article 8-3 alinéa 1er de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante dispose que : « Le procureur de la République peut poursuivre devant le tribunal pour enfants dans les formes de l'article 390-1 du code de procédure pénale soit un mineur âgé d'au moins treize ans lorsqu'il lui est reproché d'avoir commis un délit puni d'au moins cinq ans d'emprisonnement, soit un mineur d'au moins seize ans lorsqu'il lui est reproché d'avoir commis un délit puni d'au moins trois ans d'emprisonnement. »

(87) L'autonomie du droit pénal des mineurs, entre consécration et affaiblissement, Philippe Bonfils, AJ pénal 2012 p. 312.

(88) Article 14-2 de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante.

(89) L'autonomie du droit pénal des mineurs, entre consécration et affaiblissement, Philippe Bonfils, AJ Pénal 2012 p. 312.

(90) 61 % des affaires poursuivies en 2016, audition du syndicat de la magistrature - 25 janvier 2018, Bulletin INFOSTAT JUSTICE n° 133, février 2015 : une justice pénale des mineurs adaptée à une délinquance particulière.

(91) Dans les années 2000, à Lyon et à Lille, 5 % des mineurs étaient déférés, contre 25 % à Lille et 40-50 % à Marseille sur l'ensemble des entrées devant le Juge des enfants - audition de Laurence Bellon - Présidente du tribunal pour enfants de Marseille - 26 janvier 2018.

(92) Chaîne Applicative Supportant le Système d'Information Oriente Procédure pénale Et Enfants. Le traitement CASSIOPEE, mis en œuvre dans les tribunaux de grande instance, permet l'enregistrement d'informations relatives aux plaintes et dénonciations reçues par les magistrats, dans le cadre de procédures judiciaires, afin d'améliorer le délai de traitement des procédures, et d'assurer l'information des victimes (source CNIL).

(93) Intervention de Lucille Rouet, juge des enfants, au colloque des 9 et 10 février organisé par le SM, le SNPES PJJ/FSU, l'OIP et le SAF, intitulé : « Une vraie alternative à l'enferment des enfants : la liberté ».

(94) Audition de Laurence Bellon, Présidente du Tribunal pour enfant de Marseille - 26 janvier 2018.

(95) cf. § 90 à 107 du présent avis

(96) Intervention de Lucille Rouet, juge des enfants, au colloque des 9 et 10 février organisé par le SM, le SNPES PJJ/FSU, l'OIP et le SAF, intitulé : « Une vraie alternative à l'enferment des enfants : la liberté ».

(97) Audition de Nicolas Sallée, sociologue, professeur à l'Université de Montréal - 2 février 2018.

(98) Article 10-2 III de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante.

(99) cf. partie II. A. c.3° L'enferment par le biais du placement en CEF du présent avis.

(100) Article 11 alinéa 1er de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante.

(101) Ministère de la justice, La mesure mensuelle au 1er décembre 2017, lien au 15 mars 2018 : http://www.justice.gouv.fr/art_pix/mensuelle_decembre_2017.pdf.

(102) On comptait 20 mineurs en détention provisoire pour atteinte à l'autorité de l'Etat au 1er octobre 2017, Audition d'Annie Kensey, statisticienne de l'administration pénitentiaire, 7 février 2018.

(103 L'article 144 du CPP dispose que : « La détention provisoire ne peut être ordonnée ou prolongée que s'il est démontré, au regard des éléments précis et circonstanciés résultant de la procédure, qu'elle constitue l'unique moyen de parvenir à l'un ou plusieurs des objectifs suivants et que ceux-ci ne sauraient être atteints en cas de placement sous contrôle judiciaire ou d'assignation à résidence avec surveillance électronique :

1° Conserver les preuves ou les indices matériels qui sont nécessaires à la manifestation de la vérité ;

2° Empêcher une pression sur les témoins ou les victimes ainsi que sur leur famille ;

3° Empêcher une concertation frauduleuse entre la personne mise en examen et ses coauteurs ou complices ;

4° Protéger la personne mise en examen ;

5° Garantir le maintien de la personne mise en examen à la disposition de la justice ;

6° Mettre fin à l'infraction ou prévenir son renouvellement ;

7° Mettre fin au trouble exceptionnel et persistant à l'ordre public provoqué par la gravité de l'infraction, les circonstances de sa commission ou l'importance du préjudice qu'elle a causé. Ce trouble ne peut résulter du seul retentissement médiatique de l'affaire. Toutefois, le présent alinéa n'est pas applicable en matière correctionnelle. »

(104) Ministère de la justice, La mesure mensuelle au 1er février 2018, lien au 15 mars 2018 http://www.justice.gouv.fr/art_pix/mensuelle_fevrier %202018_2.pdf.

(105) Jean-Luc Rongé, « Les CEF : entre le pénal et l'éducatif », Journal du droit des jeunes 2010/9 (n° 299), p. 32-36.

(106) « Délinquance des mineurs : la République en quête de respect », Rapport de commission d'enquête n° 340 (2001-2002) de MM. Jean-Claude CARLE et Jean-Pierre SCHOSTECK, fait au nom de la commission d'enquête, déposé le 27 juin 2002.

(107) Nicolas Sallée, « Eduquer sous contrainte », Les Cahiers Dynamiques 2015 /2 (n° 64), p.55-65.

(108) Article 33 de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante.

(109) Circulaire de la PJJ 2003 du 28 mars 2003 relative à la mise en œuvre du programme des CEF : cadre juridique, prise en charge éducative et politique pénale (JUSF0350042).

(110) Décision n° 2002-461 DC du 29 août 2002.

(111) Audition de François Lavernhe, secrétaire général de la CGT PJJ et Sophie Benhaim, secrétaire générale adjointe de la CGT PJJ - 26 janvier 2018 : Le CEF de Marseille était auparavant un UEHC avec 12 places d'hébergement classique.

(112) Edito de Solidaires Justice, « Centres éducatifs fermés : professionnels et jeunes, la souffrance en miroir », n° 10- février 2018.

(113) Audition de Madeleine Mathieu, directrice de la PJJ et Aurore Daniel, directrice fonctionnelle du 3e groupe de la PJJ - 25 janvier 2018.

(114) Audition de Nicolas Sallée, sociologue, professeur à l'Université de Montréal - 2 février 2018 et voir le compte-rendu de visite du CEF de Saint-Denis-le-Thiboult du 13 février 2018 en annexe.

(115) Audition de Nicolas Sallée, sociologue, professeur à l'Université de Montréal - 2 février 2018.

(116) Comme la cigarette, le téléphone, et inversement - audition de Béatrice Briout, secrétaire générale de l'UNSA PJJ et Marc Charmain, membre de l'UNSA PJJ - 26 janvier 2018.

(117) D'autres mineurs disent préférer aller en détention car ils supportent mieux l'enfermement plutôt que de se soumettre à des règles strictes telles que définies dans les CER ou CEF - Aspects de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante vue par 331 mineurs » ministère de la justice (PJJ), avril 2008,) p. 23.

(118) Auditions de Béatrice Briout, secrétaire générale de l'UNSA PJJ et Marc Charmain, membre de l'UNSA PJJ - 26 janvier 2018 et Christophe CARON, secrétaire national du SNPES-PJJ/FSU et Sonia OLLIVIER, secrétaire nationale du SNPES-PJJ/FSU - 26 janvier 2018.

(119) Audition de Nicolas Sallée, sociologue, professeur à l'Université de Montréal - 2 février 2018.

(120) Audition de François Lavernhe, secrétaire général de la CGT PJJ et Sophie Benhaim, secrétaire générale adjointe de la CGT PJJ - 26 janvier 2018.

(121) Cependant, il existe des exemples de bonnes pratiques et certains CEF fonctionnent bien, comme par exemple celui de Mulhouse ou celui de Saint-Denis-le-Thiboult (voir le compte rendu de visite du CEF de Saint Denis le Thiboult - 13 février 2018 en annexe), qui est composé d'une équipe stabilisée et surtout très bien formée.

(122) Article 33 de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante.

(123) Auditions de Madeleine MATHIEU, directrice de la PJJ et Aurore DANIEL, directrice fonctionnelle du 3e groupe de la PJJ - 25 janvier 2018, de Béatrice Briout, secrétaire générale de l'UNSA PJJ et Marc Charmain, membre de l'UNSA PJJ - 26 janvier 2018 et Christophe CARON, secrétaire national du SNPES-PJJ/FSU et Sonia OLLIVIER, secrétaire nationale du SNPES-PJJ/FSU - 26 janvier 2018.

(124) Audition d'Adeline Midez, juge pour enfants au Tribunal de grande instance de Dijon - 30 janvier 2018 : Entre 2006 et 2007, 2-3 CEF ont fermé contre une quinzaine au minimum en 2016, sur un total de 52 CEF.

(125) voir partie II. B. c) Les mineurs non accompagnés du présent avis.

(126) voir tableau §16 Partie I.A. a) du présent avis.

(127) Audition de Sophie Diehl, Conseillère technique Justice des Enfants et des Adolescents, Citoyens&Justice - 16 février 2018.

(128) Voir notamment CNCDH, Avis sur le suivi de l'état d'urgence, adopté le 18 février 2016, JORF n° 0048 du 26 février 2016, texte n° 102 CNCDH, Avis sur le suivi de l'état d'urgence et les mesures antiterroristes de la loi du 21 juillet 2016, adopté le 26 janvier 2017, JORF n° 0054 du 4 mars 2017, texte n° 83.

(129) Audition de Pascale Bruston, Présidente du tribunal pour enfants de Paris - 25 janvier 2018.

(130) La justice des mineurs et les affaires de terrorisme, Thierry Baranger, Laurent Bonelli et Frédéric Pichaud, JDJ, n° 364 et 365, avril et mai 2017.

(131) La juridiction parisienne ne juge en revanche pas les mineurs de retour de Syrie car ils passent généralement par Roissy et c'est le tribunal de grande instance de Bobigny qui est compétent.

(132) Article 706-17 alinéa 2 du code de procédure pénale : « En ce qui concerne les mineurs, le procureur de la République, le juge d'instruction, le juge des enfants, le tribunal pour enfants et la cour d'assises des mineurs de Paris exercent une compétence concurrente à celle qui résulte de l'application des dispositions de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante. »

(133) La justice des mineurs et les affaires de terrorisme, Thierry Baranger, Laurent Bonelli et Frédéric Pichaud, JDJ, n° 364 et 365, avril et mai 2017.

(134) Audition de Laetitia Dhervilly, Cheffe du Parquet des mineurs du Tribunal de grande instance de Paris et Jean Moineville, substitut auprès du Parquet des mineurs du Tribunal de grande instance de Paris - 17 janvier 2018.

(135) Audition d'Adeline Hazan, Contrôleure générale des lieux de privation de liberté - 16 janvier 2018.

(136) cf partie I. B. du présent avis.

(137) Article 726-1 alinéa 1er du code de procédure pénale : « Toute personne détenue, sauf si elle est mineure, peut être placée par l'autorité administrative, pour une durée maximale de trois mois, à l'isolement par mesure de protection ou de sécurité soit à sa demande, soit d'office. »

(138) Audition de Pascale Bruston, présidente du Tribunal pour enfants de Paris - 25 janvier 2018.

(139) Voir le compte-rendu de visite de l'établissement pénitentiaire pour mineurs de Porcheville en annexe.

(140) Intervention de Nathalie Caron, éducatrice à la PJJ, au colloque des 9 et 10 février 2018, organisé par le SM, le SNPES PJJ/FSU, l'OIP et le SAF, intitulé : « Une vraie alternative à l'enferment des enfants : la liberté ».

(141) Certaines demandes des jeunes, comme l'obtention de tapis de prière ou le Coran sont prises comme des provocations, selon l'intervention de Nathalie Caron, éducatrice à la PJJ, au colloque des 9 et 10 février 2018, organisé par le SM, le SNPES PJJ/FSU, l'OIP et le SAF, intitulé : « Une vraie alternative à l'enferment des enfants : la liberté ».

(142) Geneviève Giudicelli-Delage et Christine Lazerges, (dir) La dangerosité saisie par le droit pénal, Les voies du droit, PUF 2011.

(143) Audition de Dominique Attias, vice-bâtonnière, avocate membre de l'Antenne des mineurs du barreau de Paris et Laurence Tartour, avocate, référente du pôle pénal de l'Antenne des mineurs du barreau de Paris - 17 janvier 2018.

(144) CNCDH, Avis sur la prévention de la radicalisation, adopté le 18 mai 2017.

(145) Audition de Christophe CARON, secrétaire national du SNPES-PJJ/FSU et Sonia OLLIVIER, secrétaire nationale du SNPES-PJJ/FSU - 26 janvier 2018.

(146) Audition de Patrick Alecian, pédopsychiatre- 7 février 2018.

(147) La justice des mineurs et les affaires de terrorisme, Thierry Baranger, Laurent Bonelli et Frédéric Pichaud, JDJ, n° 364 et 365, avril et mai 2017.

(148) CNCDH, Avis sur la situation des mineurs isolés étrangers présents sur le territoire national. Etat des lieux un an après la circulaire du 31 mai 2013 relative aux modalités de prise en charge des jeunes isolés étrangers (dispositif national de mise à l'abri, d'évaluation et d'orientation), 26 juin 2014, JORF n° 0156 du 8 juillet 2014, texte n° 92 , Déclaration relative au démantèlement du bidonville de Calais et ses suites : le cas des mineurs, 8 novembre 2016, JORF n° 0060 du 11 mars 2017, texte n° 91 ; Déclaration : Alerte sur le traitement des personnes migrantes, 17 octobre 2017, JORF n° 0270 du 19 novembre 2017 texte n° 27.

(149) CEDH, 12 octobre 2006, Mubilanzila Mayeke et Kaniki Litunga c. Belgique, req. n° 13178/03.

(150) CIDE, article 20 alinéa 1er : Tout enfant qui est temporairement ou définitivement privé de son milieu familial, ou qui dans son propre intérêt ne peut être laissé dans ce milieu, a droit à une protection et une aide spéciale de l'Etat.

(151) CNCDH, Avis sur la situation des mineurs isolés étrangers présents sur le territoire national (…), 26 juin 2014, JORF n° 0156 du 8 juillet 2014, texte n° 92 ; Avis sur la situation des migrants à Calais et dans le Calaisis, 2 juillet 2015, JORF n° 0157 du 9 juillet 2015, texte n° 102.

(152) CNCDH, Avis sur la situation des mineurs isolés étrangers présents sur le territoire national. Etat des lieux un an après la circulaire du 31 mai 2013 relative aux modalités de prise en charge des jeunes isolés étrangers (dispositif national de mise à l'abri, d'évaluation et d'orientation), 26 juin 2014, JORF n° 0156 du 8 juillet 2014, texte n° 92.

(153) Voir notamment O. Peyroux, La traite des enfants d'Europe de l'Est en France, Editions Non-Lieu, Paris 2013 ; B. Lavaud-Legendre, La minorité des filles nigérianes sexuellement exploitées ; une réalité ignorée, in : ONED, op. cit., p. 69 et s.

(154) Mission bipartite de réflexion sur les mineurs non accompagnés rendue par l'inspection générale de l'administration, l'inspection générale des affaires sociales, l'inspection générale de la justice et l'assemblée des départements de France le 8 janvier 2018.

(155) Audition de Guillaume Lardanchet et Paul Chevalier, éducateurs au sein de l'association Hors la rue - 25 janvier 2018.

(156) A cet égard, la CNCDH salue la création du centre d'accueil de jour pour mineurs isolés par l'association MSF en décembre 2017.

(157) Audition de Laetitia Dhervilly, Cheffe du Parquet des mineurs du Tribunal de grande instance de Paris et Jean Moineville, substitut auprès du Parquet des mineurs du Tribunal de grande instance de Paris - 17 janvier 2018.

(158) Ibid.

(159) Audition de Marie-Josée MARAND-MICHON, vice-présidente du Tribunal de grande instance de Créteil et Sandrine CHABANEIX, vice-présidente du Tribunal de grande instance de Nanterre, représentantes de l'association française des magistrats, de la jeunesse et de la famille - 16 janvier 2018.

(160) Procédure qui consiste à présenter le mineur à un magistrat à l'issue de la garde à vue (voir § 53 à 55 du présent avis)

(161) Article 8-2 de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante.

(162) Audition de Pascale Bruston, Présidente du tribunal pour enfants de Paris - 25 janvier 2018.

(163) Audition de David Dufour, vice-procureur à la section famille jeunesse du Parquet du Tribunal de grande instance de Marseille - 26 janvier 2018 : à Marseille, à l'automne 2017, les mineurs non accompagnés représentaient plus de la moitié des gardes à vue.

(164) Laurent Mucchielli, Les mineurs incarcérés à Marseille : pas plus violents, mais plus fragiles socialement ? RSC 2016 p. 157.

(165) CR de visite de l'établissement pénitentiaire pour mineurs de Marseille - 26 janvier 2018.

(166) Audition d'Olivier Peyroux, sociologue - 12 février 2018.

(167) Audition d'Olivier Peyroux, sociologue - 12 février 2018.

(168) Note du directeur de la DACG, du directeur de l'AP et de la PJJ du 9 janvier 2017 aux procureurs généraux, aux directeurs interrégionaux des services pénitentiaires et aux directeurs interrégionaux de la PJJ relative aux transferts de mineurs aux fins de régulation des effectifs.

(169) Audition de Madeleine MATHIEU, directrice de la PJJ et Aurore DANIEL, directrice fonctionnelle du 3e groupe de la PJJ - 25 janvier 2018.

(170) Audition de Laetitia Dhervilly, Cheffe du Parquet des mineurs du Tribunal de grande instance de Paris et Jean Moineville, substitut auprès du Parquet des mineurs du Tribunal de grande instance de Paris - 17 janvier 2018.

(171) Audition de Me Elisabeth AUDOUARD, avocate au barreau de Marseille et responsable de l'Antenne pour mineurs - 26 janvier 2018.

(172) Audition d'Olivier Peyroux, sociologue - 12 février 2018.