Publié au Journal officiel du 1er février 1995, p. 1706
Rec. p. 183

Le Conseil constitutionnel a été saisi le 28 décembre 1994, par MM Martin Malvy, Gilbert Annette, Jean-Marc Ayrault, Jean-Pierre Balligand, Claude Bartolone, Christian Bataille, Jean-Claude Bateux, Jean-Claude Beauchaud, Michel Berson, Jean-Claude Bois, Augustin Bonrepaux, Jean-Michel Boucheron, Didier Boulaud, Jean-Pierre Braine, Laurent Cathala, Henri d'Attilio, Camille Darsières, Mme Martine David, MM Bernard Davoine, Jean-Pierre Defontaine, Bernard Derosier, Michel Destot, Julien Dray, Pierre Ducout, Dominique Dupilet, Jean-Paul Durieux, Henri Emmanuelli, Laurent Fabius, Jacques Floch, Michel Fromet, Pierre Garmendia, Kamilo Gata, Jean Glavany, Jacques Guyard, Jean-Louis Idiart, Frédéric Jalton, Serge Janquin, Charles Josselin, Jean-Pierre Kucheida, André Labarrère, Jean-Yves Le Déaut, Louis Le Pensec, Alain Le Vern, Marius Masse, Didier Mathus, Jacques Mellick, Louis Mexandeau, Didier Migaud, Mme Véronique Neiertz, MM Paul Quilès, Alain Rodet, Mme Ségolène Royal, MM Henri Sicre, Roger-Gérard Schwartzenberg, Daniel Vaillant, Bernard Charles, Georges Sarre, Régis Fauchoit, Jean-Pierre Chevènement et Jean-Pierre Michel, députés, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire ;

Le Conseil constitutionnel,
Vu la Constitution ;

Vu le code des communes ;

Vu le code de l'urbanisme ;

Vu le code général des impôts ;

Vu la loi n° 80-3 du 4 janvier 1980 relative à la Compagnie nationale du Rhône ;

Vu la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 modifiée relative à la liberté des communes, des départements et des régions ;

Vu la loi n° 84-52 du 26 janvier 1984 modifiée sur l'enseignement supérieur, notamment son article 21 dans sa rédaction résultant de la loi n° 94-639 du 25 juillet 1994 ;

Vu la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 modifiée relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat ;

Vu la loi d'orientation n° 92-125 du 6 février 1992 modifiée relative à l'administration territoriale de la République ;

Le rapporteur ayant été entendu ;

Considérant que les députés, auteurs de la saisine, défèrent au Conseil constitutionnel les articles 4, 6, 9, 12, 29, 36, 41, 42, 52, 63, 78-II, 80 et 83 de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire ;

Sur les articles contestés :
En ce qui concerne l'article 4 :
Considérant qu'en vertu de l'article 4 de la loi déférée qui modifie la rédaction de l'article L 111-1-1 du code de l'urbanisme, des directives territoriales d'aménagement peuvent fixer sur certaines parties du territoire les orientations fondamentales de l'Etat en matière d'aménagement et de développement, ainsi que ses principaux objectifs en matière de localisation des grandes infrastructures et des grands équipements, de préservation des espaces naturels, des sites et des paysages ;
que ces directives peuvent également préciser les modalités d'application des lois d'aménagement et d'urbanisme adaptées aux particularités géographiques locales ;
que les directives territoriales d'aménagement élaborées sous la responsabilité de l'Etat et à son initiative sont approuvées par décret en Conseil d'Etat ;
qu'il est prévu par ailleurs en premier lieu que les schémas directeurs et les schémas de secteur doivent être compatibles avec ces directives et en l'absence de ces directives avec les lois d'aménagement et d'urbanisme ;
en second lieu que les plans d'occupation des sols et les documents d'urbanisme en tenant lieu doivent être compatibles avec les orientations des schémas directeurs et des schémas de secteur, en l'absence de schémas avec les directives territoriales d'aménagement et en l'absence de ces dernières avec les lois d'aménagement et d'urbanisme ;
qu'enfin cet article énonce que les dispositions des directives territoriales d'aménagement qui précisent les modalités d'application des articles L 145-1 et suivants du code de l'urbanisme sur les zones de montagne et des articles L 146-1 et suivants sur les zones littorales s'appliquent aux personnes et opérations qui y sont mentionnées ;

Considérant que les députés, auteurs de la saisine, font valoir en premier lieu que les directives territoriales d'aménagement méconnaissent les principes d'égalité et d'indivisibilité de la République en ce qu'elles conduisent à faire coexister des régimes juridiques différents sur le territoire selon que ce dernier se trouve ou non couvert par un régime législatif spécial ;
qu'en deuxième lieu, le législateur a méconnu le principe de hiérarchie des normes juridiques faute d'indiquer si les directives ont une valeur juridique supérieure à celle des décrets en Conseil d'Etat faisant application des lois d'aménagement et d'urbanisme, et dès lors qu'il a prévu que chaque norme n'était soumise qu'à une obligation de compatibilité avec la norme immédiatement supérieure ;
qu'en outre la loi laisse subsister une faculté de dérogation par lesdites directives aux lois d'aménagement et d'urbanisme ;
qu'enfin le principe de légalité des délits et des peines est méconnu dès lors que ces directives peuvent conduire à modifier la définition des délits réprimés par les articles L 160-1 et L 480-4 du code de l'urbanisme ;

Considérant en premier lieu que si les directives territoriales d'aménagement peuvent comporter des adaptations à des particularités géographiques locales, celles-ci qui ne concernent, selon les termes de la loi que " les modalités d'application des lois d'aménagement et d'urbanisme " ne peuvent conduire à méconnaître les dispositions de ces dernières ;
que, dans ces conditions, la circonstance que le législateur a indiqué que les schémas directeurs ou de secteur doivent être compatibles avec ces directives et en l'absence de ces dernières avec les lois d'aménagement et d'urbanisme ne saurait faire obstacle dans tous les cas prévus par ces lois à leur application ;
que les conditions de compatibilité prescrites par le législateur ne mettent pas en elles-mêmes en cause la possibilité pour tout intéressé de faire prévaloir, le cas échéant, par le moyen de l'exception d'illégalité, des dispositions législatives sur des documents ayant valeur réglementaire ;
que dès lors les griefs relatifs à la méconnaissance des dispositions combinées des articles 34 et 37 de la Constitution ne sauraient qu'être écartés ;

Considérant en deuxième lieu que les directives territoriales d'aménagement doivent prendre en compte, ainsi que l'a précisé le législateur, les orientations générales du schéma national mentionné à l'article 2 de la loi ;
que la circonstance que leur champ d'application soit limité à certaines parties du territoire national répond à la prise en compte de situations différentes et ne saurait par suite méconnaître le principe d'égalité non plus que porter atteinte au principe d'indivisibilité de la République ;

Considérant en troisième lieu que les dispositions de l'article en cause n'ont ni pour objet ni pour effet d'habiliter le pouvoir réglementaire à modifier les prescriptions des articles L 160-1 et L 480-4 du code de l'urbanisme ;
que dès lors le grief tiré d'une méconnaissance du principe de légalité des délits et des peines manque en fait ;

En ce qui concerne l'article 6 :
Considérant que l'article 6 complète la section 1 du titre II de la loi du 7 janvier 1983 susvisée en y insérant notamment un article 34 ter aux termes duquel :
" Une conférence régionale de l'aménagement et du développement du territoire est créée dans chaque région et dans la collectivité territoriale de Corse " ;

Considérant que les députés soutiennent que le législateur, en ne définissant pas les conditions dans lesquelles seront désignés les membres de cette conférence, notamment ceux qui doivent représenter les collectivités territoriales, a méconnu la compétence qu'il tient des articles 34 et 72 de la Constitution pour déterminer les garanties de la libre administration des collectivités territoriales ;

Considérant que le deuxième alinéa de l'article 34 ter énonce que la conférence régionale " est composée de représentants de l'Etat et des exécutifs de la région, des départements, des communes et des groupements de communes compétents en matière d'aménagement ou d'urbanisme ainsi que du président du conseil économique et social régional " ;
que s'agissant de la collectivité territoriale de Corse, il précise qu'" elle est composée du représentant de l'Etat en Corse, du président du conseil exécutif, des présidents des conseils généraux, des représentants des communes et groupements de communes compétents en matière d'aménagement ou d'urbanisme ainsi que du président du conseil économique, social et culturel de Corse " ;
qu'alors qu'il s'agit d'organismes consultatifs, le renvoi à un décret en Conseil d'Etat des conditions dans lesquelles sont désignés les membres de ces conférences n'est pas entaché d'incompétence négative du législateur ;

En ce qui concerne l'article 9 :
Considérant que les auteurs de la saisine font, sur le fondement des mêmes articles 34 et 72 de la Constitution, grief à cette disposition qui crée un groupement d'intérêt public dont il précise les compétences en matière d'aménagement et de développement du territoire, d'avoir renvoyé à un décret en Conseil d'Etat la détermination des représentants des collectivités territoriales appelés à y prendre part ;

Considérant que l'article 9, après avoir déterminé les missions d'information et d'évaluation incombant à ce groupement d'intérêt public, précise qu'il comprend " des représentants du Parlement, des collectivités territoriales, des groupements de communes, des administrations de l'Etat, des associations nationales techniquement compétentes et du comité des finances locales ainsi que des personnalités qualifiées " ;
que dès lors, en renvoyant à un décret en Conseil d'Etat la détermination de la représentation des collectivités locales dans les organes des groupements, il n'a pas porté atteinte au principe de la libre administration des collectivités locales et n'a pas non plus méconnu la compétence qu'il tient de l'article 34 en la matière ;

En ce qui concerne l'article 12 :
Considérant que l'article 12 de la loi dispose notamment que le schéma de l'enseignement supérieur et de la recherche, prévu par l'article 11, programme la " création d'universités thématiques ", destinées à se développer dans des villes moyennes et dotées de contrats de recherche correspondant à leur spécialisation ;
que l'avant-dernier alinéa de cet article énonce que dans l'attente de la publication du schéma, deux universités répondant à ces conditions seront créées avant la fin de 1996 conformément aux dispositions de l'article 21 de la loi susvisée du 26 janvier 1984 ;

Considérant que les députés, auteurs de la saisine, font valoir à l'encontre de ces dispositions en premier lieu que le législateur a décidé la création d'une nouvelle catégorie d'établissements publics sans en définir les règles constitutives, en méconnaissant sa compétence ;
qu'ils soutiennent en second lieu qu'en autorisant le Gouvernement à définir les orientations qui s'imposeront à ces universités d'un type nouveau, le législateur n'a pas assorti de garanties légales la libre expression et l'indépendance des enseignants-chercheurs ;

Considérant que le législateur n'a pas entendu créer des universités constituant une catégorie nouvelle d'établissements publics mais des établissements à caractère scientifique, culturel et professionnel dont les règles statutaires sont déterminées par la loi susvisée du 26 janvier 1984, notamment s'agissant des établissements qui doivent être créés avant la fin de 1996, conformément à l'article 21 de cette loi dans sa rédaction issue de l'article 1er de la loi du 25 juillet 1994 ;
que ce dernier article n'autorise pas de dérogations à la règle posée par l'article 20 selon laquelle les établissements doivent présenter un caractère pluridisciplinaire ;
que l'article 21 assure explicitement l'indépendance des professeurs et des autres enseignants-chercheurs ;
que dès lors les griefs invoqués ne sauraient qu'être écartés ;

En ce qui concerne l'article 29 :
Considérant que cet article définit les conditions dans lesquelles il est procédé par l'Etat au contrôle des décisions de réorganisation et de suppression des services aux usagers par les établissements et organismes publics ainsi que par les entreprises nationales sous tutelle chargés d'un service public ;

Considérant que les auteurs de la saisine allèguent que le législateur a méconnu sa compétence en renvoyant à un décret en Conseil d'Etat la détermination des règles permettant d'assurer l'équilibre entre les obligations des organismes concernés et la compensation par l'Etat des charges qui en résultent ainsi que la fixation des critères spécifiques que doit respecter la décision de l'autorité de l'Etat compétente lorsque le projet de suppression concerne une zone prioritaire de développement du territoire ;
qu'ils soutiennent à cette fin que le législateur a ainsi privé de garanties légales le principe de continuité des services publics ;
qu'en faisant référence à des zones prioritaires de développement du territoire dont l'existence détermine la fixation par voie réglementaire de critères spécifiques, il a abandonné au pouvoir réglementaire l'exercice d'un pouvoir discrétionnaire et a méconnu le principe d'égalité devant la loi ;

Considérant que l'objet de l'article en cause est précisément de définir des garanties nouvelles de mise en uvre du principe de continuité des services publics ;
que l'article 29 de la loi précise que doivent être pris en compte par les organismes concernés, pour l'égal accès de tous au service public, des objectifs " d'aménagement du territoire et de services rendus aux usagers " fixés dans des contrats de plan ou des contrats de service public conclus à cet effet ;
que ces contrats doivent préciser les conditions dans lesquelles l'Etat compense au bénéfice de ces organismes les charges en résultant ;
que cet article dispose en outre que toute décision de réorganisation ou de suppression d'un service aux usagers, non conforme aux objectifs fixés, doit être précédée d'une étude d'impact ;
que celle-ci est communiquée au représentant de l'Etat dans le département qui, au terme d'une procédure de concertation, peut saisir le ministre de tutelle en cas de désaccord ;
que cette saisine, qui a un effet suspensif de la décision de réorganisation ou de suppression du service, permet au ministre de statuer par une décision qui s'impose à l'organisme concerné ;