Publié au Journal officiel du 26 juillet 1991
Rec. p. 82

Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 5 juillet 1991, en premier lieu, par MM Daniel Hoeffel, Bernard Pellarin, Raymond Bouvier, Jacques Golliet, Paul Alduy, Jean Arthuis, Alphonse Arzel, René Ballayer, Bernard Barraux, Daniel Bernardet, Claude Belot, François Blaizot, Jean-Pierre Blanc, Maurice Blin, André Bohl, Roger Boileau, Jean-Pierre Cantegrit, Paul Caron, Louis de Catuelan, Auguste Chupin, Jean Cluzel, Francisque Collomb, Marcel Daunay, André Daugnac, André Diligent, André Egu, Jean Faure, André Fosset, Jacques Genton, Henri G tschy, Bernard Guyomard, Rémi Herment, Jean Huchon, Claude Huriet, Louis Jung, Pierre Lacour, Bernard Laurent, Henri Le Breton, Jean Lecanuet, Edouard Le Jeune, Marcel Lesbros, Jacques Machet, Jean Madelain, Kléber Malecot, François Mathieu, Louis Mercier, Louis Moinard, René Monory, Claude Mont, Jacques Mossion, Jacques Moutet, Roger Poudonson, Jean Pourchet, Guy Robert, Olivier Roux, Marcel Rudloff, Pierre Schiélé, Paul Séramy, Michel Souplet, Georges Treille, Pierre Vallon, Albert Vecten, Xavier de Villepin, Jean Pépin, Jean-Paul Emin, Pierre Laffitte, Paul Girod, sénateurs, et, en second lieu, par MM Bernard Pons, Jacques Chirac, Alain Juppé, Philippe Auberger, Jean-Marie Demange, Dominique Perben, Gautier Audinot, Alain Jonemann, Jacques Masdeu-Arus, Patrick Balkany, Nicolas Sarkozy, Robert Poujade, Mmes Roselyne Bachelot, Nicole Catala, MM Eric Dolige, Michel Barnier, Etienne Pinte, Robert Galley, Edouard Frédéric-Dupont, Gabriel Kaspereit, Philippe Séguin, Patrick Devedjian, Jean-Yves Chamard, Pierre-Rémy Houssin, Michel Inschauspé, Bernard Schreiner, Charles Millon, Gilbert Gantier, Pierre-André Wiltzer, Pierre Micaux, Marc Laffineur, Maurice Ligot, Ladislas Poniatowski, Gérard Longuet, Charles Ehrmann, Philippe Vasseur, François d'Aubert, Pascal Clément, André Santini, André Rossi, Marc Reymann, Francisque Perrut, Jean Rigaud, Georges Mesmin, Rudy Salles, Willy Diméglio, Hubert Falco, Denis Jacquat, Daniel Colin, Arthur Paecht, René Garrec, Georges Durand, Paul-Louis Tenaillon, Jean-Marc Nesme, Jean-Guy Branger, Georges Colombier, François-Michel Gonnot, Edmond Alphandéry, Jacques Barrot, René Couanau, Jean-Pierre Foucher, Yves Fréville, Francis Geng, Germain Gengenwin, Hubert Grimault, Ambroise Guellec, Michel Jacquemin, François Rochebloine, Michel Voisin, députés, ainsi que, le 9 juillet 1991, par MM Charles Pasqua, Michel Alloncle, Jean Amelin, Hubert d'Andigné, Honoré Bailet, Henri Belcour, Jacques Bérard, Roger Besse, Amédée Bouquerel, Yvon Bourges, Jacques Braconnier, Mme Paulette Brisepierre, MM Michel Caldaguès, Robert Calmejane, Jean-Pierre Camoin, Mme Marie-Fanny Gournay, MM Auguste Cazalet, Jean Chamant, Michel Chauty, Jean Chérioux, Henri Collette, Maurice Couve de Murville, Luc Dejoie, Jacques Delong, Charles Descours, Michel Doublet, Franz Duboscq, Alain Dufaut, Pierre Dumas, Marcel Fortier, Philippe François, Philippe de Gaulle, Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginesy, Adrien Gouteyron, Paul Graziani, Georges Gruillot, Yves Guéna, Hubert Haenel, Mme Nicole de Hauteclocque, MM Bernard Hugo, Roger Husson, André Jarrot, André Jourdain, Gérard Larcher, René-Georges Laurin, Marc Lauriol, Jean-François Le Grand,
Maurice Lombard, Paul Masson, Michel Maurice-Bokanowski, Jacques de Menou, Mme Hélène Missoffe, MM Geoffroy de Montalembert, Paul Moreau, Jean Natali, Lucien Neuwirth, Paul d'Ornano, Jacques Oudin, Soséfo Makapé Papilio, Alain Pluchet, Roger Rigaudière, Jean-Jacques Robert, Mme Nelly Rodi, MM Josselin de Rohan, Roger Romani, Jean Simonin, Jacques Sourdille, Louis Souvet, René Trégouët, Jacques Valade, Serge Vincon, Désiré Debavelaere, Lucien Lanier, Michel Rufin, Claude Prouvoyeur, sénateurs, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier ;

Le Conseil constitutionnel,

Vu la Constitution ;


Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;


Vu l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 modifiée portant loi organique relative aux lois de finances ;


Vu l'article 56 de la loi n° 90-669 du 30 juillet 1990 relative à la révision générale des évaluations des immeubles retenus pour la détermination des bases des impôts directs locaux, ensemble la décision n° 90-277 DC du 25 juillet 1990 ;


Le rapporteur ayant été entendu ;

Considérant que les auteurs de la première saisine défèrent au Conseil constitutionnel la loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier en critiquant les dispositions de l'article 33 de cette loi ;
que les auteurs des deuxième et troisième saisines contestent, à titre principal, la procédure d'adoption de la loi, et mettent en cause, subsidiairement, son article 7-I ;
que la deuxième saisine dénonce également l'inconstitutionnalité de ses articles 41 et 44 ;

Sur la procédure d'adoption du texte :

Considérant que les auteurs des deuxième et troisième saisines font valoir que, faute pour le Gouvernement d'avoir soumis au Parlement un texte ayant le caractère d'une loi de finances, la loi déférée a été adoptée suivant une procédure irrégulière ;
qu'il est soutenu que la nécessité du recours à une loi de finances résulte tant des prescriptions de l'article 2 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 que de l'incidence de plusieurs dispositions du projet déposé sur l'article d'équilibre de la loi de finances pour 1991 ;
que les auteurs de la deuxième saisine font état, en outre, de l'importance des dispositions fiscales figurant dans le projet, des exigences touchant à l'information du Parlement ainsi que de l'impossibilité pour un texte n'ayant pas le caractère de loi de finances de créer ou modifier en cours d'exercice des ressources non fiscales ;

En ce qui concerne le moyen tiré de la violation de l'article 2 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 :

Considérant que le quatrième alinéa de l'article 2 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances dispose que " seules des lois de finances, dites rectificatives, peuvent, en cours d'année, modifier les dispositions de la loi de finances de l'année " ;
que la méconnaissance de ce texte est alléguée à un double titre ;
d'une part, en raison de l'importance des dispositions d'ordre fiscal figurant dans le texte soumis au Parlement ;
d'autre part, du fait de l'incidence du texte sur l'article d'équilibre de la loi de finances pour 1991 ;

Quant aux conditions d'adoption de dispositions de nature fiscale :

Considérant que la règle édictée par l'article 2, alinéa 4, de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 doit être rapprochée tant de l'article 34 de la Constitution, en vertu duquel " la loi fixe les règles concernant l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ", que de l'alinéa 3 de l'article 1er de l'ordonnance du 2 janvier 1959, lequel précise que " les lois de finances peuvent également contenir toutes dispositions relatives à l'assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toute nature " ;


Considérant qu'il résulte de l'ensemble de ces textes que les dispositions fiscales ne sont pas au nombre de celles qui sont réservées à la compétence exclusive des lois de finances et qu'elles peuvent figurer aussi bien dans un texte de loi présentant ce caractère que dans un texte législatif qui en est dépourvu ;
qu'il n'y a pas lieu à cet égard de distinguer selon que les dispositions en cause affectent ou non l'exécution du budget de l'exercice en cours ;


Considérant, au demeurant, que réserver aux seules lois de finances la création ou la modification d'une ressource fiscale en cours d'année limiterait, contrairement aux articles 39 et 40 de la Constitution, l'initiative des membres du Parlement en matière fiscale à un droit d'amendement, puisque les lois de finances ne peuvent être présentées que par le Gouvernement ;

Quant à l'incidence de la loi sur l'article d'équilibre de la loi de finances pour 1991 :

Considérant qu'aux termes du cinquième alinéa de l'article 34 de la Constitution, " les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l'Etat dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique " ;
que, selon le premier alinéa de l'article 1er de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959, " les lois de finances déterminent la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'Etat, compte tenu d'un équilibre économique et financier qu'elles définissent " ;


Considérant qu'ainsi qu'il a été dit ci-dessus, l'article 2, alinéa 4, de l'ordonnance précitée énonce que " seules des lois de finances, dites rectificatives, peuvent, en cours d'année, modifier les dispositions de la loi de finances de l'année " ;
que l'article 34 de la même ordonnance dispose que " les lois de finances rectificatives sont présentées en partie ou en totalité dans les mêmes formes que les lois de finances de l'année. Elles soumettent obligatoirement à la ratification du Parlement toutes les ouvertures de crédits opérées par décrets d'avances " ;
qu'enfin, suivant le troisième alinéa de l'article 38 de l'ordonnance n° 59-2, " si aucun projet de loi de finances rectificative n'est déposé au cours de la deuxième session du Parlement, le Gouvernement lui adresse, au plus tard le 1er juin, un rapport sur l'évolution de l'économie nationale et des finances publiques " ;


Considérant qu'il résulte de l'ensemble de ces dispositions, rapprochées de celles relatives aux pouvoirs du Parlement en matière fiscale, que le Gouvernement n'est tenu de soumettre aux assemblées un projet de loi de finances rectificative que dans deux séries d'hypothèses ;
d'une part, lorsqu'il y a intervention, en cours d'exercice, soit de décrets d'avances pris sur le fondement des articles 10 ou 11 de l'ordonnance n° 59-2, soit d'arrêtés d'annulation de crédits pris en application de l'article 13 de cette ordonnance, soit de mesures affectant l'exécution du budget, leurs incidences budgétaires doivent être soumises à la ratification du Parlement dans le cadre d'une loi de finances rectificative avant la fin de l'exercice en cause, sous réserve de l'application de l'article 35 de l'ordonnance n° 59-2 concernant les lois de règlement ;
d'autre part, une loi de finances rectificative doit être déposée dans le cas où il apparaît que les grandes lignes de l'équilibre économique et financier définies par la loi de finances de l'année se trouveraient, en cours d'exercice, bouleversées ;


Considérant que le texte de la loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier ne procède à la ratification ni de décrets d'avances ni d'arrêtés d'annulation de crédits ;
que la soumission au Parlement des mesures déjà prises ou qui interviendraient en ces matières devra, avant la clôture de l'exercice auxquelles elles se rattachent, faire l'objet, en temps utile, d'un projet de loi de finances rectificative ;


Considérant qu'un rapport sur l'évolution de l'économie nationale et des finances publiques a, en application de l'article 38, alinéa 3, de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959, été porté à la connaissance du Parlement avant l'adoption de la loi présentement examinée ;
que ce rapport énonce, sous la rubrique " Maîtrise de l'exécution budgétaire en 1991 ", les mesures prises ou envisagées à cet effet ;
qu'il ne ressort pas de ces éléments d'information que les choix de politique budgétaire effectués par le Gouvernement aient pour conséquence de bouleverser les conditions de l'équilibre économique et financier et que le Gouvernement aurait été par suite tenu de déposer sur le bureau de l'Assemblée nationale un projet de loi de finances rectificative dès la deuxième session ordinaire du Parlement, sans se réserver sur ce point la possibilité d'apprécier l'évolution ultérieure de la conjoncture avant la fin de l'exercice 1991 ;

En ce qui concerne le moyen tiré de l'insuffisance de l'information du Parlement :

Considérant que les auteurs de la deuxième saisine estiment que l'absence de dépôt d'un projet de loi de finances rectificative contreviendrait aux prescriptions de l'alinéa 2 de l'article 1er de l'ordonnance n° 59-2, en vertu desquelles " les dispositions législatives destinées à organiser l'information et le contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques sont contenues dans les lois de finances " ;


Considérant que ces prescriptions ont pour objet de faire entrer dans le domaine d'intervention réservé aux lois de finances celles des mesures ressortissant à la compétence législative qui sont destinées à organiser, soit pour un exercice déterminé, soit à titre permanent l'information et le contrôle des assemblées sur la gestion des finances publiques ;


Considérant que le texte de la loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier ne comporte pas de mesures spécifiques de la nature de celles entrant dans le champ des prévisions de l'alinéa 2 de l'article 1er de l'ordonnance n° 59-2 ;
qu'ainsi le moyen avancé doit être écarté ;

En ce qui concerne le moyen relatif à la perception de recettes de nature non fiscale :

Considérant que, pour les auteurs de la deuxième saisine, les articles 16 et 17 de la loi déférée ont pour objet ou pour effet d'instituer au profit de l'Etat des recettes de nature non fiscale et n'auraient pu figurer que dans un texte ayant le caractère de loi de finances ;
qu'ils se prévalent sur ce point des dispositions, mentionnées ci-dessus, de l'article 2, alinéa 4, de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 ;


Considérant que l'article 16 de la loi institue pour 1991, au profit du budget de l'Etat, un prélèvement de 1 000 millions de francs sur les fonds déposés auprès de la Caisse des dépôts et consignations par l'organisation autonome nationale de l'industrie et du commerce et constitués par le produit des taxes instituées par l'article 3 modifié de la loi n° 72-657 du 13 juillet 1972 ;
que l'article 17 de la loi présentement examinée supprime, à compter du 1er juillet 1991, la caisse de consolidation et de mobilisation des crédits à moyen terme instituée par l'article 12 de la loi n° 57-1344 du 30 décembre 1957 et attribue le boni de liquidation qui résulte de l'application de cette mesure à l'Etat ;


Considérant que même si les dispositions des articles 16 et 17 ont pour conséquence de procurer à l'Etat des ressources nouvelles pour l'année 1991, leur création ne nécessitait pas l'intervention d'un texte ayant le caractère de loi de finances, pour les motifs énoncés ci-dessus et qui sont relatifs aux hypothèses dans lesquelles le recours à une loi de finances rectificative revêt un caractère obligatoire ;