Publié au Journal officiel du 19 décembre 1986
Rec. p. 167

Le Conseil constitutionnel a été saisi, d'une part, le 27 octobre 1986, par MM. Pierre Joxe, Lionel Jospin, Noël Ravassard, Jean Lacombe, Georges Lemoine, Pierre Métais, Jacques Fleury, Jean-Pierre Michel, Mme Marie-Josèphe Sublet, MM. Pierre Ortet, Pierre Garmendia, Jean-Pierre Sueur, Louis Darinot, Mme Odile Sicard, MM. Michel Cartelet, Christian Laurissergues, Roland Huguet, Jean-Michel Belorgey, Guy Chanfrault, Philippe Puaud, Mmes Gisèle Stievenard, Martine Frachon, MM. André Lejeune, Guy-Michel Chauveau, Raymond Douyère, Guy Bêche, Jean Giovannelli, Mmes Paulette Nevoux, Catherine Trautmann, Ginette Leroux, MM. Jean-Claude Chupin, Jacques Badet, René Drouin, Georges Le Baill, Louis Moulinet, Michel Berson, Claude Germon, Jean-Michel Boucheron (Ille-et-Vilaine), Henri Fiszbin, André Ledran, Jean Oehler, Alain Chénard, Jean-Hugues Colonna, Olivier Stirn, Mme Catherine Lalumière, MM. Rodolphe Pesce, Roland Carraz, Robert Chapuis, Guy Vadepied, René Souchon, Henri Nallet, Mme Renée Soum, MM. Claude Evin, Michel Delebarre, Gérard Welzer, Roger-Gérard Schwartzenberg, Louis Mermaz, Bernard Derosier, Dominique Strauss-Kahn, Mme Yvette Roudy, MM. André Clert, Joseph Gourmelon, Jean-Claude Cassaing, Maurice Janetti, Jean-Paul Durieux, Jean Poperen, Jean Beaufils, Jean-Pierre Chevènement, André Bellon, Jean Laurain, Jean-Jack Queyranne, Pierre Bourguignon, Jean-Claude Portheault, Jean-Yves Le Déaut, Roger Mas, députés, et, d'autre part, le 30 octobre 1986, par MM. André Méric, Jules Faigt, Marcel Costes, Jean Peyrafitte, Léon Eeckhoutte, Robert Pontillon, Germain Authié, Michel Dreyfus-Schmidt, Lucien Delmas, Louis Perrein, René Régnault, Philippe Madrelle, Robert Laucournet, André Rouvière, Robert Guillaume, Jacques Bialski, Marcel Bony, François Louisy, Philippe Labeyrie, Claude Estier, Jean-Luc Mélenchon, Paul Loridant, Jacques Bellanger, Guy Penne, Charles Bonifay, Roger Quilliot, Robert Schwint, William Chervy, Raymond Courrière, Roland Bernard, Georges Benedetti, Jean-Pierre Bayle, Gérard Roujas, François Autain, Franck Sérusclat, Guy Allouche, Gérard Gaud, Michel Moreigne, Albert Ramassamy, Marc B uf, Albert Pen, Marcel Debarge, Roland Courteau, Bastien Leccia, Marcel Vidal, Jean-Pierre Masseret, Jacques Carat, Michel Manet, Mlle Irma Rapuzzi, MM. Roland Grimaldi, Rodolphe Désiré, Maurice Pic, André Delelis, Pierre Matraja, Félix Ciccolini, Fernand Tardy, Raymond Tarcy, Gérard Delfau, Michel Darras, Tony Larue, Louis Longequeue, Michel Charasse, sénateurs, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi relative à la délimitation des circonscriptions pour l'élection des députés.

Le Conseil constitutionnel,
Vu la Constitution ;

Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment les articles figurant au chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;

Le rapporteur ayant été entendu ;

Considérant que la conformité à la Constitution de la loi relative à la délimitation des circonscriptions pour l'élection des députés est contestée en raison tant de la procédure suivie pour son adoption que du contenu de ses dispositions ;

Sur la procédure législative :
Considérant que les sénateurs auteurs de la seconde saisine font valoir que la procédure suivie pour l'adoption de la loi a été irrégulière car la question préalable a été mise en uvre lors de l'examen en première lecture du projet de loi dans le seul but d'interdire aux sénateurs le libre exercice du droit d'amendement qui leur est conféré par l'article 44 de la Constitution ;

Considérant qu'en vertu de l'alinéa 3 de l'article 44 du règlement du Sénat la question préalable a pour objet de faire décider qu'il n'y a pas lieu de poursuivre la délibération et que son adoption, après un débat limité comme il est dit à l'alinéa 8 du même article, a pour effet d'entraîner le rejet du texte auquel elle s'applique ;

Considérant que le projet de loi relatif à la délimitation des circonscriptions pour l'élection des députés, qui faisait suite à la loi n° 86-825 du 11 juillet 1986 rétablissant le scrutin uninominal à deux tours, a, après déclaration d'urgence par le Gouvernement, été considéré comme adopté en première lecture par l'Assemblée nationale, le 13 octobre 1986 ;
qu'il a été rejeté par le Sénat du fait de l'adoption par cette assemblée de la question préalable, dans des conditions qui n'affectent pas, au cas présent, la régularité de la procédure législative ;
qu'il a été fait ensuite application des dispositions des deuxième et troisième alinéas de l'article 45 de la Constitution ;
que le texte proposé par la commission mixte paritaire a été considéré comme adopté par l'Assemblée nationale, le 23 octobre 1986, puis voté dans les mêmes termes par le Sénat, le 24 octobre ;
qu'il suit de là que la loi déférée au Conseil constitutionnel n'a pas été adoptée selon une procédure irrégulière ;
que le moyen invoqué doit, en conséquence, être écarté ;

Sur le fond :
Considérant que les députés auteurs de la première saisine, tout comme les sénateurs auteurs de la seconde saisine qui déclarent souscrire à leur argumentation, font valoir que la délimitation des circonscriptions opérée par la loi est arbitraire ;
qu'en effet, la délimitation effectuée aurait dû, chaque fois que cela était démographiquement possible, conserver l'ancien découpage ou en respecter l'économie ;
qu'il aurait dû en aller ainsi pour ceux des départements qui conservent le même nombre de députés et dont les anciennes circonscriptions étaient démographiquement à peu près équilibrées, pour les départements qui avaient plusieurs circonscriptions se trouvant proches de la moyenne démographique départementale dont seules une ou deux s'en écartaient et pour ceux des départements dans lesquels les axes cardinaux du précédent découpage conservaient leur pertinence géographique et étaient compatibles avec les données démographiques ;
que, de plus, l'arbitraire réside dans l'hétérogénéité des critères de délimitation retenus, du point de vue de la démographie, de la géographie, de l'histoire et des données économiques et sociales ;
qu'ont été choisies des réponses radicalement différentes à des questions largement identiques ;
qu'à l'inverse, le critère tiré de l'intérêt qu'escomptent, sur le plan politique, les auteurs du découpage a été, lui, utilisé avec une parfaite homogénéité ;

Considérant qu'aux termes de l'article 2, premier alinéa, de la Constitution, la République " assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion " ;
que l'article 3 de la Constitution dispose, dans son premier alinéa, que " la souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum " et, dans son troisième alinéa, que le suffrage " est toujours universel, égal et secret " ;
que, selon le deuxième alinéa de l'article 24 de la Constitution " les députés à l'Assemblée nationale sont élus au suffrage direct " ;
que l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 proclame que la loi " doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse. :
Tous les citoyens étant égaux à ses yeux sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents " ;

Considérant qu'il résulte de ces dispositions que l'Assemblée nationale, désignée au suffrage universel direct, doit être élue sur des bases essentiellement démographiques ;
que, si le législateur peut tenir compte d'impératifs d'intérêt général susceptibles d'atténuer la portée de cette règle fondamentale, il ne saurait le faire que dans une mesure limitée et en fonction d'impératifs précis ;

Considérant qu'il ressort de la loi présentement examinée que, sauf impossibilité d'ordre géographique, les circonscriptions sont constituées par un territoire continu ;
que les limites cantonales ont été, d'une manière générale, respectées ;
que le territoire de cantons discontinus et de cantons de plus de 40 000 habitants n'a été réparti entre plusieurs circonscriptions que dans un nombre restreint de cas ;
que l'écart entre la population d'une circonscription et la population moyenne des circonscriptions d'un même département n'est pas disproportionné de manière excessive ;

Considérant cependant que les députés auteurs de la première saisine soutiennent que la délimitation effectuée par la loi, même si elle n'est pas fondamentalement critiquable sur le plan démographique, n'en est pas moins entachée d'arbitraire ;

Considérant que la Constitution ne confère pas au Conseil constitutionnel un pouvoir général d'appréciation et de décision identique à celui du Parlement ;
qu'il ne lui appartient donc pas de rechercher si les circonscriptions ont fait l'objet de la délimitation la plus équitable possible ;
qu'il ne lui incombe pas davantage de faire des propositions en ce sens, comme peut être amené à le faire le Conseil d'Etat dans l'exercice de ses fonctions administratives ;

Considérant, d'ailleurs, que, pour l'examen de situations de fait, le Conseil constitutionnel, saisi d'une loi votée et en instance de promulgation, se prononce dans des conditions différentes de celles dans lesquelles la juridiction administrative est appelée à statuer sur la légalité d'un acte administratif ;

Considérant que, quelle que puisse être la pertinence de certaines critiques adressées par les députés auteurs de la première saisine à l'encontre de la délimitation des circonscriptions opérée par la loi, il n'apparaît pas, en l'état du dossier, et compte tenu de la variété et de la complexité des situations locales pouvant donner lieu à des solutions différentes dans le respect de la même règle démographique, que les choix effectués par le législateur aient manifestement méconnu les exigences constitutionnelles ;

Considérant qu'en l'espèce il n'y a lieu pour le Conseil constitutionnel de soulever d'office aucune question de conformité à la Constitution en ce qui concerne les autres dispositions de la loi soumise à son examen,

Décide :


Art 1er. -
La loi relative à la délimitation des circonscriptions pour l'élection des députés n'est pas contraire à la Constitution.
Art 2. -
La présente décision sera publiée au Journal officiel de la Répablique française.
£7A1$Texte 60 députés 1986-10-27
II :
SAISINE SENATEURS
Monsieur le président,
Messieurs les conseillers,
Conformément à l'article 61, deuxième alinéa, de la Constitution, nous avons l'honneur de déférer au Conseil constitutionnel le texte de la loi relative à la délimitation des circonscriptions pour l'élection des députés à l'Assemblée nationale, telle qu'elle a été adoptée par le Parlement.
Nous faisons nôtres l'ensemble des arguments développés par ailleurs par nos collègues députés qui ont soumis cette loi à l'appréciation du Conseil constitutionnel en ce qui concerne le découpage électoral de certains départements.
Toutefois, nous estimons que cette loi a été examinée par le Sénat dans des conditions contraires à la Constitution.
En effet, en première lecture, le Sénat a décidé d'opposer la question préalable à l'encontre du projet de loi qui lui avait été transmis par l'Assemblée nationale.
Or, la question préalable signifie qu'il n'y a pas lieu à délibérer du texte soumis au Sénat et équivaut, en réalité, à un rejet du texte sans examen de ses articles.
Cette procédure de la question préalable, qui n'est pas prévue par la Constitution, a été instituée par les règlements des assemblées parlementaires, avec l'accord du Conseil constitutionnel, pour permettre à l'Assemblée nationale ou au Sénat, lorsqu'il est évident qu'un texte n'aura pas l'agrément des députés ou des sénateurs, de procéder d'emblée à son rejet sans examen préalable des articles et des amendements.
Cependant, cette procédure de la question préalable, qui est une construction traditionnelle de notre droit parlementaire mais qui a un fondement purement réglementaire, constitue une exception à la règle selon laquelle les projets et propositions de loi sont examinés article par article. Cette règle, mise en uvre par les règlements des assemblées, découle directement de l'article de la Constitution selon lequel " les membres du Parlement ont le droit d'amendement ".
Or le droit d'amendement ne peut s'exercer valablement que lors de l'examen des articles du projet ou de la proposition. Son exercice est strictement réglementé par la Constitution elle-même (art 40, 41 et 44, alinéa 2) ainsi que par certaines dispositions ayant valeur organique (notamment l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances).
Le droit d'amendement étant reconnu et organisé par la Constitution ou par des textes de valeur constitutionnelle, c'est la Constitution elle-même qui a prévu les cas dans lesquels ce droit ne pourrait pas s'exercer :
: il s'agit tout d'abord des interdictions d'amender posées par les articles 40 et 41 de la Constitution, en matière financière et réglementaire, ainsi que celles qui sont particulières aux lois de finances et qui découlent de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 ou qui procèdent du troisième alinéa de l'article 45 ;

: il s'agit ensuite des cas dans lesquels l'examen des amendements peut être écarté, par application soit du deuxième alinéa de l'article 44 de la Constitution, soit du troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution ;

: il s'agit enfin des cas dans lesquels les amendements, bien qu'examinés, ne sont pas mis au vote, soit essentiellement par application du troisième alinéa de l'article 44 de la Constitution.
C'est aux règlements des assemblées parlementaires qu'il est revenu d'organiser, d'une manière pratique et concrète, l'exercice du droit d'amendement par les membres du Parlement. Mais il est bien évident que les règlements ne sauraient, à l'occasion de la mise en uvre des dispositions de la Constitution, vider celles-ci de leur sens et de leur portée :
c'est d'ailleurs ce qui justifie le contrôle que la Constitution confère au Conseil constitutionnel en matière de règlement des assemblées parlementaires dans son article 61, premier alinéa.
Dès lors, le contenu et l'application des règlements des assemblées parlementaires ne sauraient porter atteinte à l'un des droits les plus essentiels de la fonction parlementaire :
l'initiative des lois qui, aux termes des articles 39 et 44 de la Constitution, appartient également au Gouvernement et au Parlement.