Publié au JORF 21 janvier 1984
Rec. p. 38

Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 23 décembre 1983, par MM Claude Labbé, Jacques Chirac, Bernard Pons, Marc Lauriol, Mme Nicole de Hauteclocque, MM Gabriel Kaspereit, Pierre Messmer, Jacques Godfrain, Robert-André Vivien, Roger Corrèze, Jean-Paul Charié, Jacques Toubon, Jean Foyer, Maurice Couve de Murville, Michel Debré, Emmanuel Aubert, Alain Peyrefitte, Régis Perbet, Bruno Bourg-Broc, Jacques Baumel, François Fillon, Henri de Gastines, Xavier Deniau, Pierre Weisenhorn, Jean Falala, Michel Barnier, Jean Tiberi, Jean de Préaumont, Jacques Chaban-Delmas, Pierre Mauger, Georges Tranchant, Pierre Bachelet, Etienne Pinte, Hyacinthe Santoni, René André, Pierre Bas, Pierre-Bernard Cousté, Robert Galley, René La Combe, Daniel Goulet, Yves Lancien, Didier Julia, Pierre-Charles Krieg, Claude-Gérard Marcus, Pierre de Benouville, Marcel Dassault, Jean de Lipkowski, Edouard Frédéric-Dupont, Olivier Guichard, Roland Nungesser, Michel Péricard. Robert Wagner, Georges Gorse, Jacques Marette, Mme Hélène Missoffe, MM Jean-Claude Gaudin, Adrien Zeller, Gilbert Gantier, Aimé Kergueris, François d'Aubert, Alain Madelin, Jacques Barrot, Edmond Alphandéry, Jean-Marie Daillet, André Rossinot, Jean Proriol, Pierre Méhaignerie, Alain Mayoud, Henri Baudouin, Marcel Esdras, Charles Millon, Jean-Paul Fuchs, députés, et le 27 décembre 1983, par M Alain Poher, président du Sénat, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

Le Conseil constitutionnel, Vu la Constitution ;

Vu l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment les articles figurant au chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;
Le rapporteur ayant été entendu ;

Considérant que, par sa saisine, le président du Sénat demande au Conseil constitutionnel d'examiner la conformité à la Constitution de la loi portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ;
que la saisine des députés vise les articles 3, 13, 14, 23, 45 et 97 de la même loi et toutes autres dispositions de celle-ci que le Conseil pourrait estimer contraires à l'article 72 (2e alinéa) de la Constitution ;
Considérant que la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel institue un statut de la fonction publique territoriale applicable aux agents nommés à un emploi permanent et titularisés dans un grade de la hiérarchie administrative des communes, départements, régions ou de leurs établissements publics ;
que, pour permettre la mise en oeuvre de ce statut, l'article 3 de la loi dispose que les collectivités qu'il définit ne peuvent, sauf exceptions limitativement précisées, recruter des agents non titulaires pour occuper des emplois permanents ;
que les articles 13 et suivants rendent obligatoire, dans les conditions qu'ils précisent, l'affiliation des collectivités concernées à des centres de gestion composés d'élus de celles-ci ;
que l'article 23 charge ces centres de procéder au recrutement des agents à proposer à l'autorité territoriale et d'assurer leur gestion ;
que les articles 45 et 97 prévoient qu'au cas où la proposition de nomination ne serait pas agréée, la collectivité concernée serait appelée à contribuer au traitement de l'agent non pourvu d'emploi ;
Sur les articles 3, 13 et suivants :
Considérant que, pour contester la conformité de la loi à la Constitution, les députés auteurs de la saisine soutiennent que l'article 72 (2e alinéa) de la Constitution confère à chaque conseil élu la mission exclusive d'administrer la circonscription dont il a la charge et qu'il ne suffit pas que les centres de gestion soient composés d'élus des collectivités pour leur reconnaître compétence pour recruter et gérer les personnels de chacune d'elles ;
que l'article 3 limite strictement les pouvoirs des collectivités locales ;
que les articles 13 et suivants les privent en grande partie du contrôle du recrutement et de la gestion de leurs personnels ;
Considérant que si, en vertu de l'article 72 de la Constitution, les collectivités territoriales "s'administrent librement par des conseils élus", chacune d'elles le fait "dans les conditions prévues par la loi" ;
qu'aux termes de l'article 34 de la Constitution "la loi détermine les principes fondamentaux de la libre administration des collectivités locales, de leurs compétences et de leurs ressources" ;
Considérant que, sous réserve de déterminer ces principes, la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel pouvait donc, en vue d'instituer des garanties statutaires communes à l'ensemble des agents des collectivités territoriales, attribuer compétence à des centres de gestion composés d'élus de ces collectivités pour effectuer des tâches de recrutement et de gestion de leurs personnels ;
qu'elle pouvait rendre obligatoire, sous certaines conditions, l'affiliation de collectivités à ces centres, dès lors que l'autorité territoriale se prononce librement sur les créations et suppressions d'emplois, procède à la nomination aux grades et emplois de la fonction publique territoriale, décide des positions statutaires, de la notation, de l'avancement d'échelon et des propositions d'avancement de grade, dispose dans les conditions du droit commun de la fonction publique du pouvoir disciplinaire et, après observation de la procédure légale, de la possibilité de licenciement pour insuffisance professionnelle ;
que l'autorité territoriale n'est privée en outre d'aucun droit de recours contre les actes des centres de gestion ;
qu'elle recrute directement les personnels de direction en vertu de l'article 47 et le ou les collaborateurs dont chacune dispose aux termes du premier alinéa de l'article 110 ;
qu'en conséquence les limitations de recrutement d'agents non titulaires prévues par l'article 3 et l'obligation d'affiliation à des centres de gestion prévue par les articles 13 et suivants de la loi ne sont pas contraires à la Constitution ;
Considérant cependant qu'aux termes de son troisième alinéa, l'article 13 de la loi s'en remet à un décret en Conseil d'Etat pour fixer la composition et les modalités d'élection des membres du conseil d'administration des centres de gestion ;
Considérant que l'article 34 de la Constitution dispose :
"La loi fixe les règles concernant la création de catégories d'établissements publics" ;
Considérant que les centres de gestion constituent une catégorie nouvelle d'établissements publics sans équivalent avec les catégories d'établissements publics existantes ;
dès lors, il appartenait au législateur de fixer les règles relatives à la composition du conseil d'administration de ces centres ;
qu'en conséquence, les dispositions du troisième alinéa de l'article 13 ne sont pas conformes à la Constitution ;
Sur l'article 23 (2e alinéa) :
Considérant qu'aux termes de l'article 23 (2e alinéa) de la loi :
"Les vacances d'emplois doivent, à peine de nullité des nominations, être communiquées aux centres de gestion compétents. Cette règle s'applique également aux collectivités et établissements qui ne sont pas affiliés aux centres de gestion" ;
Considérant que, si la communication de ces renseignements aux centres de gestion peut être requise de toutes les collectivités, même non obligatoirement affiliées à ceux-ci, la sanction infligée à ces dernières porte atteinte à la libre administration garantie par la Constitution, puisqu'elle frappe de nullité les nominations effectuées par une autorité territoriale libre, dans le respect de l'article 42, 1er alinéa, du recrutement de ses agents ;
que la deuxième phrase du deuxième alinéa de l'article 23 n'est donc pas conforme à la Constitution ;
Sur les articles 45 et 97 :
Considérant qu'aux termes de l'article 45 de la loi le nombre d'emplois mis au concours est égal au nombre d'emplois déclarés vacants par les collectivités ou établissements ;
que si, à la suite de ce concours, l'autorité territoriale ne prononce pas dans un délai d'un mois la nomination du candidat proposé par le centre de gestion, ce candidat, s'il n'est pas affecté à une autre collectivité dans un délai de six mois, est pris en charge par le centre de gestion, ce qui vaut son intégration dans la fonction publique territoriale ;
que la collectivité ou l'établissement qui n'a pas procédé à la nomination proposée participe à cette prise en charge dans les conditions prévues au troisième alinéa de l'article 97 ;
Considérant que, selon cette dernière disposition, lorsque, au cas de suppression d'emploi, la prise en charge du traitement est assurée par un centre de gestion, la participation de la collectivité concernée fait l'objet d'une majoration qui ne peut être inférieure à la moitié du traitement du fonctionnaire intéressé et qui cesse lors d'une nouvelle affectation de celui-ci ou à l'expiration d'un délai d'un an ;
Considérant que les députés auteurs de la saisine font grief à ces dispositions de limiter le choix des autorités territoriales par la mise au concours d'un nombre d'emplois égal à celui des emplois vacants, de prévoir l'intégration dans la fonction publique dès la prise en charge par le centre de gestion et d'imposer aux collectivités concernées soit d'avoir à entériner systématiquement les nominations proposées, soit, en les refusant, d'avoir à supporter de lourdes conséquences financières ;
Considérant que, l'institution des centres de gestion visant essentiellement à permettre le recrutement des personnels territoriaux par voie de concours, le nombre d'emplois mis au concours peut, sans violation d'aucune règle ni d'aucun principe de valeur constitutionnelle, correspondre à celui des emplois vacants, comme il en est dans la fonction publique de l'Etat ;
que, dès lors, la loi pouvait garantir au candidat reçu son intégration dans la fonction publique territoriale et prévoir les bases de répartition de la prise en charge de son traitement entre le centre de gestion et la ou les collectivités territoriales auxquelles l'agent aurait été proposé en vain ;
Considérant que si, au cas de suppression d'emploi, l'article 97, 3e alinéa, de la loi peut, sans violer aucune règle ni aucun principe de valeur constitutionnelle, mettre à la charge de la collectivité qui a décidé cette suppression, une part importante du traitement de l'agent ainsi privé d'emploi, il en va autrement dans l'hypothèse prévue à l'article 45 ;
que, par le renvoi de cet article à l'article 97, la loi assimile à cette situation l'absence de nomination par l'autorité territoriale de celui, parmi les candidats reçus au concours, que le centre de gestion a décidé de lui soumettre ;
qu'imposer en ce cas, à une collectivité à laquelle le candidat a été proposé, une charge supérieure à la moitié du traitement de ce candidat, sans distinguer selon la nature ou la valeur des raisons qui ont motivé son refus, constituerait une sanction incompatible avec l'article 72 ;
que doit donc être déclarée non conforme à cette disposition la dernière phrase du troisième alinéa de l'article 45 de la loi ;
Sur l'article 110 :
Considérant qu'il y a lieu d'examiner la conformité à la Constitution de l'article 110 de la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel ;
Considérant qu'aux termes de l'alinéa 1er de cet article :
"L'autorité territoriale peut, pour former son cabinet, librement recruter un ou plusieurs collaborateurs et mettre librement fin à leurs fonctions" ;
que les alinéas 2 et 3 de cet article disposent :
"un décret en Conseil d'Etat détermine les catégories de communes et les caractéristiques des établissements publics dont l'importance justifie le recrutement de tels collaborateurs. L'effectif maximal des cabinets ainsi que les modalités de rémunérations de leurs membres sont fixés par ce décret" ;
Considérant que l'alinéa 1er dudit article a justement consacré un principe conforme aux exigences de l'article 72 de la Constitution ;
Considérant que, s'il était loisible au législateur de prévoir une réglementation ouvrant aux communes, notamment selon leur importance, la possibilité de recourir au recrutement d'un nombre plus ou moins grand des collaborateurs visés à l'alinéa 1er, il ne pouvait, sans méconnaître l'article 72 de la Constitution, permettre à l'autorité réglementaire de subordonner le recrutement d'un collaborateur, même unique, à l'appartenance de la commune à une catégorie pour laquelle l'autorité réglementaire estimerait un tel recrutement justifié ;
qu'ainsi, l'alinéa 2 de l'article 110 n'est pas conforme à la Constitution ;
Considérant que, si l'alinéa 3 précité de l'article 110 n'est pas en lui-même contraire à l'article 72 de la Constitution, sa rédaction le rend inséparable de l'alinéa 2 qui vient d'être déclaré non conforme à la Constitution ;
Sur l'ensemble de la loi :
Considérant que les dispositions du troisième alinéa de l'article 13, de la deuxième phrase du deuxième alinéa de l'article 23, de la dernière phrase du troisième alinéa de l'article 45 et des deuxième et troisième alinéas de l'article 110, qui sont déclarées non conformes à la Constitution, sont séparables des autres dispositions de la loi,

Décide :


ARTICLE 1ER :
Sont déclarés non conformes à la Constitution :
Le troisième alinéa de l'article 13 ;
La deuxième phrase du deuxième alinéa de l'article 23, ainsi conçue :
"Cette règle s'applique également aux collectivités et établissements qui ne sont pas affiliés aux centres de gestion" ;
La dernière phrase du troisième alinéa de l'article 45, ainsi conçue :
"La collectivité ou l'établissement qui n'a pas procédé à la nomination proposée par le centre de gestion participe à la prise en charge dans les conditions prévues au troisième alinéa de l'article 97" et Les deuxième et troisième alinéas de l'article 110 de la loi portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.
ARTICLE 2 :
Les autres dispositions de la loi portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale sont déclarées conformes à la Constitution.
ARTICLE 3 :
La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
£7A1$Texte 60 députés 1983-12-23
SAISINE DEPUTES

MEMOIRE ET RECOURS
Les députés soussignés défèrent au Conseil constitutionnel, conformément à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, la loi portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, définitivement votée par l'Assemblée nationale le 22 décembre 1983.
L'article 72, 2e alinéa, de la Constitution dispose que les collectivités territoriales de la République "s'administrent librement par des conseils élus dans les conditions prévues par la loi".
NOTA :
Les articles de la loi déférée au Conseil constitutionnel auxquels il est fait référence dans le présent mémoire ne figurent pas sous leur numérotation définitive mais sous celle adoptée au cours des débats parlementaires, notamment lors de la deuxième lecture de ce texte à l'Assemblée nationale.
Récemment, plusieurs lois dites de décentralisation ont accru les compétences reconnues aux communes, aux départements ou aux régions dans le sens d'une plus grande autonomie. Le texte soumis aujourd hui à l'appréciation du Conseil, au lieu d'adapter le statut des fonctionnaires territoriaux à la situation particulière des administrations auxquels ils appartiennent, est inspiré d'une volonté d'uniformisation qui voudrait couler dans un même moule le statut de la fonction publique territoriale et de la fonction publique d'Etat.
Cette loi n'aboutit qu'à priver les autorités locales de certaines des compétences nécessaires à la bonne gestion des collectivités dont elles ont la charge et plusieurs de ses dispositions s'analysent comme une atteinte au principe de libre administration posé par la Constitution.
Ce principe doit être respecté non seulement dans sa lettre, mais dans son esprit :
lorsque l'article 72 de la Constitution confie à des conseils élus le soin d'administrer les collectivités territoriales de la République, cela signifie à l'évidence que chaque conseil, élu sur la base d'une circonscription géographiquement déterminée, a vocation pour administrer cette circonscription seule et nulle autre. Que les centres de gestion prévus aux articles 17 A et 17 B de la présente loi soient composés d'élus locaux représentant les communes, les départements et les régions concernés ne suffit pas à justifier qu'ils aient compétence pour recruter et gérer les personnels de telle ou telle collectivité qui leur est simplement affiliée. Ainsi, que les fonctionnaires d'une commune déterminée soient recrutés et gérés par les élus d'autres communes n'est pas conforme à l'article 72 de la Constitution.
Une telle déviation du principe de libre administration des collectivités territoriales apparaît pourtant au travers de diverses dispositions de la loi déférée au Conseil constitutionnel, notamment en ses articles 2, 21 quater, 46 et 96.
I :
L'article 2 de la présente loi limite les pouvoirs des collectivités et établissements concernés quant au recrutement d'agents non titulaires, qu'il s'agisse d'emplois permanents ou saisonniers. Des conditions très strictes sont posées, notamment quant au cas de vacances, quant aux fonctions exigeant des compétences techniques particulières et quant aux emplois saisonniers auxquels il peut être pourvu de cette façon ;
dans tous les cas, une limite très stricte est fixée dans le temps.
A ces conditions s'ajoute, pour l'autorité concernée, l'obligation d'un rapport annuel au comité technique paritaire compétent, précisant notamment le nombre des emplois auxquels il a été pourvu à ce titre. Cette obligation constitue une contrainte supplémentaire et un contrôle entravant la liberté de recrutement et de gestion des collectivités et des établissements concernés.
II :
Les articles 17 A et 17 B de la loi créent des centres de gestion au niveau national, régional et départemental, dont les missions fixées par l'article 21 quater sont très étendues :
les centres arrêtent la liste des postes mis au concours, organisent les concours et les examens, établissent les tableaux de mutations et d'avancement, assurent la publicité des vacances d'emplois et la publicité des candidatures. Ils assurent en outre la gestion des fonctionnaires momentanément privés d'emploi.
C'est dire que les collectivités territoriales perdent largement le contrôle du recrutement et de la gestion de leurs personnels.
Mais, au surplus, deux dispositions aggravent encore cette atteinte au principe de leur libre administration :
Article 21 quater :
les collectivités et établissements concernés, même lorsqu'ils ne sont pas affiliés aux centres de gestion qu'institue la loi, sont tenus, à peine de nullité des nominations qu'ils auraient prononcées, de communiquer toute vacance d'emploi au centre de gestion compétent.
Article 46 :
non seulement, lorsqu'il y a recrutement par concours, le nombre des emplois mis au concours est strictement égal au nombre des emplois déclarés vacants (ce qui est une première limitation du choix des autorités concernées), mais tout candidat proposé à l'autorité territoriale qui n'est pas nommé dans un délai d'un mois et qui n'est pas affecté non plus à un autre emploi dans un délai de six mois est pris en charge par le centre de gestion.
Cette prise en charge a deux effets également contestables :
1 D'une part, elle vaut intégration dans la fonction publique territoriale ;

2 D'autre part, elle implique la participation financière de la collectivité territoriale qui n'a pas procédé à la nomination proposée, dans les conditions prévues à l'article 96 de la loi. Cet article oblige la collectivité concernée à prendre en charge la moitié au moins du traitement brut du fonctionnaire pendant une durée pouvant atteindre un an.
Ce dispositif revient donc à imposer aux collectivités concernées soit d'entériner systématiquement les nominations proposées par le centre de gestion compétent, et de renoncer à toute liberté de choix, soit de refuser de procéder à telle ou telle nomination, mais d'avoir alors à en supporter les conséquences financières très lourdes, c'est-à-dire à la fois l'aggravation des charges du budget communal et l'aggravation du poids de la fiscalité locale.
Il y a donc là une véritable mise en demeure pour l'autorité territoriale qui est une atteinte très claire au principe d'autonomie et de libre administration des collectivités locales.
Pour ces motifs, les députés soussignés concluent qu'il plaise au Conseil constitutionnel de sanctionner les articles 2, 21 quater, 46 et 96 de la loi portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et toutes autres dispositions de ce texte que le Conseil pourrait estimer contraires à l'article 72, alinéa 2, de la Constitution.