Circulaire n° DSS/5C/2006/72
du 21 février 2006
relative à l'opposabilité des circulaires et instructions ministérielles publiées et au rescrit social
Date d'application : immédiate
NOR: (Texte non paru au Journal officiel)
Grille de classement :
Résumé : Cette circulaire présente deux mesures qui répondent à une demande accrue de sécurisation juridique des cotisants, c'est à dire des personnes redevables de cotisations et contributions sociales, dans leurs relations avec les organismes de recouvrement.
La première mesure garantit le cotisant qui a appliqué une circulaire ou une instruction ministérielle régulièrement publiée contre tout redressement de cotisations et contributions sociales, sur la période d'application du texte, fondé sur une interprétation différente de celle admise par le texte appliqué.
La deuxième mesure met en place, à l'image de ce qui existe déjà dans le domaine fiscal, une procédure de rescrit social ; c'est-à-dire la possibilité pour un cotisant ou un futur cotisant de demander une prise de position à l'URSSAF sur l'application à son cas de certaines dispositions de la législation sociale.
La position arrêtée par l'URSSAF le garantit alors contre tout redressement de cotisations et contributions sociales sur le point en question dès lors que sa situation et la législation n'ont pas évolué.
Nota : L'ordonnance n° 2005-651 du 6 juin 2005 a également transposé ces deux mesures, opposabilité des circulaires et instructions ministérielles publiées et rescrit social, au régime agricole ( articles L. 725-23 et L. 725-24 du code rural).
Mots-clés : Cotisations et contributions sociales - recouvrement - opposabilité des circulaires et instructions ministérielles publiées - rescrit social
Textes de références : Ordonnance n° 2005-651 du 6 juin 2005 relative à la garantie des droits des cotisants dans leurs relations avec les organismes de recouvrement des cotisations et contribution sociales, Décret n° 2005-1264 du 7 octobre 2005 relatif au rescrit social et modifiant le code de la sécurité sociale et le code rural, Arrêté du 19 décembre 2005 fixant les éléments à joindre à une demande de rescrit social.
Articles créés ou modifiés : L. 243-6-2, L. 243-6-3, L. 612-11, L. 623-1, L. 723-6-3 et R. 243-43-2. Annexe : éléments à joindre à une demande de rescrit social en fonction du domaine concerné.
Quelle que soit l'autorité dont elle émane, une circulaire ou une instruction ministérielle n'a pas force de loi. Ainsi, les tribunaux ou les cotisants ne peuvent s'en prévaloir.
Par ailleurs, les organismes de recouvrement sont des organismes de droit privé chargés de la gestion d'un service public sur lesquels le Ministre chargé de la sécurité sociale n'exerce qu'un contrôle de légalité a posteriori des décisions prises par ces organismes.
Cette situation créait pour les cotisants une incertitude juridique, source d'incompréhension et de critiques. Les deux mesures présentées par cette circulaire répondent à l'attente de sécurisation des cotisants en les garantissant contre tout redressement qui serait fondé sur une interprétation différente de celle qui a été admise, à un moment donné et selon certaines conditions.
La première mesure, codifiée à l'article L.243-6-2 du code de la sécurité sociale, permet désormais au cotisant qui a appliqué une circulaire ou une instruction administrative du ministre chargé de la Sécurité sociale, régulièrement publiée, de ne pas faire l'objet d'un redressement sur une interprétation différente, pour la période au cours de laquelle la circulaire ou l'instruction ministérielle en question s'appliquait.
Avec la seconde mesure, codifiée à l'article L.243-6-3 du code de la sécurité sociale, le cotisant ou futur cotisant peut demander, en sa qualité d'employeur, une prise de position à l'URSSAF sur l'application à son cas particulier de certaines dispositions de la législation sociale. II pourra ensuite s'en prévaloir pour faire échec à des redressements fondés sur une interprétation différente au regard de la législation en cause.
Ces deux mesures nécessitent que soient réunies un certain nombre de conditions. Mais elles renforcent les droits des cotisants à la sécurité sociale en leur assurant une plus grande sécurité juridique dans leurs relations avec les organismes de recouvrement.
1. OPPOSABILITÉ DES CIRCULAIRES ET INSTRUCTIONS MINISTERIELLES PUBLIÉES
1.1. Bénéficiaires
Cette nouvelle garantie bénéficie, à compter du 1er octobre 2005, aux employeurs, aux travailleurs indépendants, commerçants, artisans, professions libérales et avocats.
Elle peut être invoquée par un employeur ou une des professions mentionnées ci-dessus à l'encontre des organismes suivants :
- les unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (URSSAF)
- les caisses générales de sécurité sociale (CGSS),
- l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS),
- les caisses d'assurance maladie des professions indépendantes : caisses mutuelles régionales et organismes conventionnés d'affiliation (CMR et OC),
- les caisses d'assurance vieillesse des artisans (AVA) ou des commerçants (ORGANIC),
- les sections professionnelles relevant de la Caisse nationale d'assurance vieillesse des professions libérales (CNAVPL),
- la Caisse nationale des barreaux français (CNBF).
L'ordonnance n° 2005-1528 du 8 décembre 2005 met en place un régime social des indépendants (RSI) qui se substituera en 2006 à la CANAM, à la CANCAVA et à l'ORGANIC. Cette garantie bénéficiera également aux cotisants relevant du RSI.
1.2. Conditions
L'application, par un cotisant de la législation relative aux cotisations et aux contributions de sécurité sociale selon l'interprétation admise par une circulaire ou instruction, le garantit, contre tout redressement de cotisations et contributions sociales fondé sur une interprétation différente de celle admise par l'administration si les trois conditions suivantes sont réunies :
- la circulaire ou l'instruction ministérielle doit émaner du ministre chargé de la sécurité sociale, et donc revêtir le timbre de la direction de la sécurité sociale.
- la circulaire ou l'instruction ministérielle doit être publiée au Bulletin officiel du ministère de la santé, sous forme papier ou électronique, disponible sur le site www.sante.gouv.fr, sous la rubrique documentation. Cette condition doit être appréciée strictement. Ainsi, par exemple, la publication au Journal officiel d'une réponse ministérielle n'ouvre pas droit à cette garantie.
- la législation sur laquelle s'appuie la circulaire est toujours applicable. En effet, une loi ou un nouveau décret peut remettre en cause le contenu d'une circulaire.
- la circulaire ou l'instruction ministérielle doit encore être en vigueur. Elle ne doit pas être abrogée ou remplacée par une nouvelle circulaire. Dans un tel cas, la garantie contre le redressement de cotisations et contributions sociales vaut uniquement pour la période de validité du texte, c'est à dire jusqu'à la date de publication de la nouvelle circulaire ou instruction.
Les circulaires les plus récentes sont diffusées, à titre d'information, sur le site " sécurité-sociale.fr ". Toutefois, elles ne sont opposables que si elles ont été publiées au Bulletin officiel du ministère de la santé (Voir ci-dessus, 2ème tiret).
1.3. Date d'application
Cette garantie peut être invoquée depuis le 1er octobre 2005. Les circulaires et instructions ministérielles en vigueur à cette date deviennent donc opposables.
2. RESCRIT SOCIAL
La législation relative au prélèvement social est complexe et peut placer les cotisants dans une situation d'instabilité juridique lorsqu'il s'agit d'apprécier les conditions de fait qui permettent de bénéficier, par exemple, d'un allègement ou d'une réduction de cotisations.
La mise en place d'une procédure, dite de " rescrit social " vise à répondre à cette difficulté. Elle permet aux cotisants ou aux futurs cotisants d'obtenir des URSSAF et CGSS une appréciation formelle de leur situation au regard de certaines législations relatives aux cotisations et contributions sociales et de se prévaloir ultérieurement de cette position pour faire échec à des redressements fondés sur une appréciation différente pour la période en question.
Le cotisant bénéficiaire d'une décision de l'organisme de recouvrement, obtenue dans le cadre du rescrit social, est donc garanti contre tout redressement de cotisations et contributions sociales fondé sur la législation au regard de laquelle sa situation a été appréciée.
Cette procédure nouvelle est strictement encadrée et nécessite la réalisation d'un certain nombre de conditions.
2.1. Cotisants concernés
Le rescrit social peut bénéficier :
- aux cotisants du régime général, relevant donc d'une union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (URSSAF) ou, dans les DOM, d'une caisse générale de sécurité sociale (CGSS) ;
- aux futurs cotisants au régime général, c'est à dire ayant vocation à relever de ce régime et donc des organismes visés à l'alinéa précédent.
C'est en leur qualité d'employeur que les cotisants ou futurs cotisants peuvent demander une décision explicite à l'organisme de recouvrement dont ils relèvent ou dont ils relèveront.
2.2. Champ d'application de la demande de rescrit social
Le bénéfice du rescrit social est strictement limité par la loi et le décret. La demande doit donc porter sur un des trois domaines suivants :
a) les exonérations de cotisations limitées à une zone géographique
II s'agit des exonérations de cotisations limitées à une zone géographique dont bénéficient, sous certaines conditions, les employeurs installés dans les zones franches urbaines (ZFU), zones de redynamisation urbaine (ZRU) et rurale (ZRR) c'est à dire celles mentionnées à l'article L. 322-13 du code du travail (ZRU et ZRR) et aux articles 12,12-1 et 13 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville (ZRU et ZFU).
Toutes les informations utiles sur les exonérations en ZFU sont disponibles à partir du lien suivant http://www.securite-sociale.fr/actu/cotis/old/zfu/zfu.htm, sur le site Internet "www.securite-sociale.fr ", rubrique cotisations et contributions sociales.
b) le traitement social des contributions des employeurs au financement des régimes de retraite complémentaire légalement obligatoires, au financement de prestations complémentaire de retraite et de prévoyance et, celui applicable aux contributions de l'employeur aux régimes de retraite à prestations définies conditionnant le droit à prestations à l'achèvement de la carrière du bénéficiaire dans l'entreprise.
La réglementation relative à ces régimes est mentionnée aux cinquième et sixième alinéas de l'article L. 242-1 et à l'article L. 137-11 du code de la sécurité sociale.
Toutes les informations utiles sur ces deux dispositifs sont disponibles à partir du lien suivant http://www.securite-sociale.fr/actu/retraite/retraite.htm, sur le site Internet "www.securite-sociale.fr", rubrique retraite.
c) les avantages en nature et les frais professionnels
Ceux-ci ont fait l'objet d'une réforme d'ampleur applicable depuis le 1e` janvier 2003. Le rescrit est applicable aux mesures réglementaires qui sont relatives aux avantages en nature et aux frais professionnels.
Ces mesures réglementaires sont présentées de manière très détaillée à partir du lien suivant http://www.securite-sociale.fr/actu/cotis/fraisprofess/fraisprofess.htm, sur le site Intemet " www.securite-sociale.fr ", rubrique cotisations et contributions sociales.
Le terme rescrit est issu du latin rescriptum qui désignait en droit romain la lettre par laquelle l'empereur, sans décider le fond d'une affaire, indiquait aux magistrats ou aux juges le parti qu'ils devaient prendre dans une affaire qu'ils étaient chargés d'examiner.
2.3. Demande de rescrit
La demande doit être adressée par lettre recommandée avec demande d'avis de réception à l'organisme de recouvrement auprès duquel le cotisant est tenu de souscrire ses déclarations ou sera tenu de s'affilier. Elle peut également être remise en mains propres contre décharge.
* Elle précise :
- le nom et l'adresse du demandeur en sa qualité d'employeur,
- son numéro d'immatriculation lorsqu'il est déjà affilié au régime général de sécurité sociale,
- le dispositif sur lequel elle porte qui doit figurer parmi ceux mentionnés au point 2. 2 de la présente circulaire.
* Elle comporte une présentation précise et complète de la situation de fait et des pratiques sur lesquelles la décision est demandée afin que l'organisme de recouvrement puisse apprécier si les conditions requises par la législation sont satisfaites.
* Elle est accompagnée d'un descriptif de l'organisation et du fonctionnement de l'entreprise qui mentionne :
- le secteur d'activité,
- le nombre d'établissements de l'entreprise,
- leur localisation géographique.
* Outre les éléments mentionnés ci-dessus à fournir à l'appui de toute demande, l'annexe à la présente circulaire détaille les informations et justificatifs à produire en fonction de chaque domaine mentionné au point 2.2. Cette annexe détaille l'arrêté du 19 décembre 2005 fixant les éléments à joindre à une demande de rescrit social.
2.4. Renseignements et pièces complémentaires
La demande est réputée complète si, dans le délai de trente jours à compter de sa réception, l'organisme de recouvrement n'a pas fait connaître au cotisant, la liste des pièces ou des informations manquantes. Dans le cas contraire, l'organisme fait une demande complémentaire au cotisant. Cette demande interrompt le délai jusqu'à la réception par l'organisme de l'intégralité des éléments demandés.
2.5. Réponse de l'organisme
L'organisme notifie au demandeur sa décision explicite dans un délai fixé à quatre mois. Ce délai court à compter de la date de réception de la demande complète et au plus tard à compter de la date à laquelle elle est réputée complète. La décision est motivée et signée par le directeur de l'organisme ou son délégataire.
En cas d'absence de réponse dans ce délai, l'organisme de recouvrement ne pourra pas effectuer, au titre de la période de retard lui incombant, de redressement de cotisations et contributions sociales fondé sur la législation au regard de laquelle la situation de fait exposée dans la demande est apprécié.
Exemple : en cas de réponse négative de l'organisme intervenue six mois après la demande de rescrit social, l'organisme de recouvrement ne pourra effectuer, sur le point examiné, de redressement de cotisations et contributions sociales sur la période de 2 mois correspondant à la période courant du 1 er jour suivant le délai de 4 mois imparti à l'organisme pour répondre jusqu'à la notification effective de sa réponse.
Toutefois, s'il y a lieu, et ce notamment lorsque le cotisant n'a pas attendu la réponse de l'organisme pour appliquer une exonération ou une pratique refusée dans la réponse, un redressement pourra être notifié pour la période des 4 mois d'instruction de la demande et celle courant après la réponse effective de l'organisme mais pas pour la période de retard imputable à l'organisme. Ainsi, la période de retard de l'organisme, soit deux mois, est neutralisée et ne peut faire l'objet d'un redressement.
Ces dispositions doivent conduire les organismes à répondre aux demandes de rescrit social dans le délai de quatre mois qui leur est donné. Elles permettent de ne pas pénaliser le cotisant du fait du non respect de ce délai.
2.6. Effet du rescrit
En application de l'article L. 243-6-3, la décision de rescrit :
- est opposable au seul organisme de recouvrement dont relève l'établissement visé par la demande. En cas de changement de lieu d'exploitation, se reporter au paragraphe 2.8.
- s'applique au seul demandeur. Lorsqu'un cotisant entend bénéficier d'une décision de rescrit pour plusieurs de ses établissements relevant du même organisme de recouvrement, il doit explicitement indiquer dans sa demande les établissements qu'elle concerne et fournir pour chacun d'entre eux les renseignements requis ;
- ne vaut que pour l'avenir et pour la situation exposée dans la demande.
Le cotisant bénéficiaire d'une décision de rescrit social ne peut faire l'objet d'un redressement sur le point examiné tant que sa situation reste conforme à celle décrite dans sa demande initiale et que la législation n'a pas évolué.
2.7. Date d'application
Cette garantie s'applique aux demandes de rescrit faites à compter du 1e` octobre 2005 et les décisions individuelles des organismes de recouvrement rendues avant cette date ne peuvent en bénéficier.
Toutefois, en ce qui concerne les demandes de rescrit faites aux organismes de recouvrement entre le 1e` octobre et le 30 décembre 2005, date de publication de l'arrêté du 19 décembre 2005, le délai de 4 mois imparti à l'organisme pour se prononcer (cf. point 2.5) court à compter du 31 décembre 2005 ou à compter de la date, postérieure à cette dernière, à laquelle la demande est considérée comme complète.
2.8. Changement du lieu d'exploitation
Lorsqu'un cotisant relève d'un nouvel organisme suite au changement de son lieu d'exploitation, la décision explicite du premier organisme s'impose au second tant que la situation de fait décrite dans la demande ou la législation au regard de laquelle la situation du demandeur a été appréciée n'ont pas été modifiées.
Toutefois, le nouvel organisme peut, pour l'avenir, modifier l'analyse du précédent organisme dans les conditions et garanties prévues au point 2. 9 de la présente circulaire.
2.9. Remise en cause du rescrit
La remise en cause d'une décision de rescrit peut intervenir dans les trois cas suivants :
- la situation de fait décrite dans la demande est modifiée ;
- la législation au regard de laquelle la situation a été appréciée est modifiée ;
- lorsque un organisme de recouvrement entend rectifier, pour l'avenir, l'analyse de la situation de fait.
Comme pour la décision initiale de rescrit, la nouvelle décision de l'organisme ne produit d'effet que pour l'avenir. En effet, le cotisant reste garanti contre tout redressement de cotisations et contributions sociales au titre de la période antérieure, couverte par la décision initiale de rescrit.
L'organisme doit informer le cotisant qu'il entend remettre partiellement ou totalement en cause la décision initiale de rescrit social. II doit le faire par lettre recommandée avec demande d'avis de réception. Cette nouvelle décision notifiée au cotisant, est motivée et précise :
- les voies et délais de recours ;
- la faculté de demander, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, l'intervention de l'ACOSS dans les 30 jours ;
- les conséquences de cette demande d'intervention de l'ACOSS :
- sur une saisine de la commission de recours amiable de l'organisme ;
- sur la prescription du recouvrement et des cotisations et contributions sociales concernées ;
- la date avant laquelle la décision de l'ACOSS doit être communiquée au cotisant.
En cas de remise en cause d'une décision de rescrit social, le cotisant peut soit saisir la commission de recours amiable (CRA) de l'organisme, soit solliciter l'intervention de l'ACOSS pour arbitrage. Cette demande d'intervention de l'ACOSS devient caduque si le cotisant saisit la CRA avant que l'ACOSS n'ait transmis au cotisant sa position. Enfin, en cas de demande d'intervention de l'ACOSS, la saisine de la commission de recours amiable de l'organisme de recouvrement peut intervenir après la transmission au cotisant, par cet organisme, de la position de l'ACOSS (voir 2. 10).
2.10. Demande d'intervention de l'ACOSS en cas de remise en cause d'une décision de rescrit
La demande d'intervention doit être effectuée par lettre recommandée avec demande d'avis de réception auprès de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale, 65, bd Richard-Lenoir 75536 PARIS CEDEX 11.
Elle doit être effectuée dans les trente jours suivant la notification rapportant la décision initiale constitutive d'un rescrit social. Elle n'interrompt ni ne suspend les délais de prescription.
Afin de faciliter la demande d'intervention de l'ACOSS, il est recommandé au cotisant de joindre la copie de la décision de rescrit social de l'organisme de recouvrement et celle la remettant en cause.
La demande est réputée complète si, dans le délai de trente jours à compter de sa réception, l'agence centrale n'a pas fait connaître au cotisant, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, la liste des pièces ou des informations complémentaires nécessaires à l'appréciation de la situation.
La demande complète fait l'objet d'un accusé de réception qui mentionne :
- la date avant laquelle la décision de l'ACOSS doit être communiquée au cotisant ;
- de délai de 30 jours dans lequel l'organisme doit notifier la position de l'ACOSS ;
- le fait que la saisine de la CRA avant la réception de la position de l'ACOSS rend caduque la demande d'intervention.
L'ACOSS informe le cotisant de son interprétation dans les quarante jours suivant la réception de la demande d'intervention complète et la communique, dans ce même délai, à l'organisme de recouvrement concerné qui la notifie au demandeur dans le délai d'un mois. Le cotisant peut saisir la CRA de l'organisme dont il relève pour contester cette position.
2.11. Saisine de la commission de recours amiable de l'organisme
La saisine de la CRA peut intervenir
- dans le délai de deux mois suivant la notification de la décision remettant en cause la décision initiale constitutive d'un rescrit social.
- dans le délai de deux mois à compter de la date de réception par le cotisant de la notification, par l'URSSAF, de la position arbitrée par l'ACOSS.
Lorsque la réclamation auprès de la CRA intervient avant la réception par le cotisant de la position arbitrée par l'ACOSS, la demande d'intervention de l'Agence centrale devient caduque.
2.12. Incidence d'un contrôle sur la demande de rescrit
Dès lors que le cotisant a reçu un avis de passage l'informant du contrôle d'un établissement, il ne peut plus solliciter, pour la période soumise à contrôle, de demande de rescrit auprès de l'organisme dont relève cet établissement.
2.13. Evaluation du dispositif de rescrit social
L'agence centrale des organismes de sécurité sociale transmettra à la direction de la sécurité sociale (bureau du recouvrement 5C), chaque année avant le 31 mars, un bilan détaillé du dispositif, comprenant notamment le nombre de cotisants ayant sollicité un rescrit social, le nombre des demandes d'intervention de l'ACOSS suite à une décision de rescrit rapportée, les domaines concernés par les demandes de rescrit et d'intervention éventuelle de l'ACOSS, les réponses les plus significatives apportées aux cotisants et les difficultés éventuelles de mise en oeuvre du dispositif.
Pour le ministre et par délégation :
Le directeur de la sécurité sociale, Dominique LIBAULT
