LOI n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 (1)

La programmation des finances publiques s'inscrit dans le cadre des engagements européens de la France. Elle traduit les incidences du plan de relance de l'économie, telles que retracées dans la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 et la loi n° 2009-122 du 4 février 2009 de finances rectificative pour 2009. Elle s'établit comme suit, sous réserve que les hypothèses économiques du rapport annexé à la présente loi soient confirmées :

1° Evolution du solde des administrations publiques :

(En points de PIB)

(En points de PIB)

Est approuvé le rapport annexé à la présente loi précisant le contexte, les objectifs et les conditions de réalisation de la programmation des finances publiques pour la période mentionnée à l'article 1er.

L'évolution des dépenses de l'ensemble constitué par l'Etat, les organismes divers d'administration centrale et les régimes obligatoires de base de sécurité sociale pour la période 2009 à 2012 s'établit à 1,1 % en volume en moyenne annuelle.

La progression annuelle des dépenses de l'Etat n'excède pas, au cours de la période mentionnée à l'article 1er et à périmètre constant, hors effet de la loi n° 2009-122 du 4 février 2009 de finances rectificative pour 2009, l'évolution prévisionnelle des prix à la consommation, selon les modalités décrites dans le rapport annexé à la présente loi. Toutefois, cette progression s'établit à 0,1 % en volume en 2009.

En 2009, 2010 et 2011, les crédits alloués aux missions du budget général de l'Etat respectent, selon les modalités précisées dans le rapport annexé à la présente loi, les montants suivants, exprimés en milliards d'euros :

Au cours de la période mentionnée à l'article 1er, l'évolution de l'ensemble constitué par les prélèvements sur recettes de l'Etat établis au profit des collectivités territoriales, par la dotation générale de décentralisation de la formation professionnelle inscrite sur la mission « Travail et emploi » et par les dépenses du budget général relevant de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » est égale, chaque année et à périmètre constant, hors effet de la loi n° 2009-122 du 4 février 2009 de finances rectificative pour 2009, à l'évolution prévisionnelle des prix à la consommation, selon les modalités décrites dans le rapport annexé à la présente loi. Toutefois, pour 2009, cette évolution est supérieure de 0,5 % à celle prévue pour les prix à la consommation.

Au cours de la période mentionnée à l'article 1er, l'objectif national de dépenses d'assurance maladie de l'ensemble des régimes obligatoires de base évolue chaque année de 3,3 % en valeur, à périmètre constant, selon les modalités décrites dans le rapport annexé à la présente loi.

Au cours de la période mentionnée à l'article 1er, les éventuels surplus, constatés par rapport aux évaluations de la loi de finances de l'année, du produit des impositions de toute nature établies au profit de l'Etat, sont utilisés dans leur totalité pour réduire le déficit budgétaire.

I. ― Au titre de chaque année de la période mentionnée à l'article 1er, les créations ou extensions :

1° De dépenses fiscales ;

2° Ainsi que de réductions, exonérations ou abattements d'assiette s'appliquant aux cotisations et contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base ou aux organismes concourant à leur financement, sont compensées par des suppressions ou diminutions de mesures relevant respectivement des 1° et 2°, pour un montant équivalent, selon les modalités précisées dans le rapport annexé à la présente loi.

II. ― Chaque mesure relevant des 1° ou 2° du I instaurée par un texte promulgué au cours de la période mentionnée à l'article 1er n'est applicable qu'au titre des quatre années qui suivent celle de son entrée en vigueur.

I. ― Le Gouvernement présente chaque année au Parlement :

1° Au plus tard le premier mardi d'octobre, l'objectif annuel de coût retenu pour les dépenses fiscales de l'exercice à venir et de l'exercice en cours, ainsi que le montant de dépenses fiscales constaté pour le dernier exercice clos ;

2° Au plus tard le 15 octobre, l'objectif annuel de coût des réductions, exonérations et abattements mentionnés au 2° de l'article 11 retenu pour l'exercice à venir et l'exercice en cours, ainsi que le montant du coût constaté, pour le dernier exercice clos, de ces réductions, exonérations et abattements.

II. - A cette occasion, il présente également un bilan des créations, modifications et suppressions de mesures visées à l'article 11 adoptées dans les douze mois qui précèdent ou prévues par le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale afférents à l'année suivante.

III. - Dans les trois ans suivant l'entrée en vigueur de toute mesure visée à l'article 11, le Gouvernement présente au Parlement une évaluation de son efficacité et de son coût. Pour les mesures en vigueur à la date de publication de la présente loi, cette évaluation est présentée au plus tard le 30 juin 2011.

Chaque année, le Gouvernement établit et transmet au Parlement, au cours du dernier trimestre de la session ordinaire et au plus tard avant le débat d'orientation budgétaire, un bilan de la mise en œuvre de la présente loi. En cas d'écart par rapport à la programmation des finances publiques fixée à l'article 2, il précise les mesures envisagées pour l'année en cours et les années suivantes afin d'en assurer le respect.

La présente loi sera exécutée comme loi de l'Etat.

RAPPORT SUR LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE

DES FINANCES PUBLIQUES POUR LES ANNÉES 2009 À 2012

I. - Contexte macroéconomique et stratégie d'ensemble.

A. ― Les hypothèses macroéconomiques retenues.

1. La situation et les perspectives à court terme (2008-2009).

2. Les perspectives à moyen terme (2010-2012).

B. ― La stratégie d'ensemble.

1. Diviser par deux le rythme de croissance de la dépense publique.

2. La stratégie fiscale.

3. Se donner des règles de gouvernance en matière de recettes.

C. ― La trajectoire pour l'ensemble des administrations publiques.

1. L'évolution du solde structurel.

2. La part prise par chaque sous-secteur.

3. La trajectoire de dette.

II. - La contribution des administrations centrales.

A. ― Une maîtrise sans précédent des dépenses de l'Etat, dans un contexte particulièrement contraint.

B. ― L'évolution des recettes de l'Etat.

1. L'évolution des recettes fiscales nettes.

2. L'évolution des recettes non fiscales.

C. ― L'évolution du solde des comptes spéciaux.

D. ― Le solde de l'Etat.

1. En comptabilité budgétaire.

2. En comptabilité nationale.

E. ― L'évolution du solde des ODAC.

1. Un sous-secteur peu homogène.

2. Perspectives pluriannuelles.

3. La maîtrise de la dépense.

F. ― Les administrations publiques centrales dans leur ensemble.

III. - Le budget pluriannuel de l'Etat sur la période 2009-2011.

A. ― L'architecture du budget pluriannuel.

1. Le périmètre du budget pluriannuel.

2. Les plafonds de dépense sur trois ans.

3. L'articulation entre les budgets pluriannuels et les lois de finances annuelles.

B. ― Une programmation triennale pour chaque politique publique.

1. Les politiques publiques d'intervention.

2. Les politiques de solidarité.

3. Les missions régaliennes.

4. Les missions de gestion de services publics.

5. Les autres missions.

C. ― La maîtrise de la masse salariale publique dans le cadre d'une nouvelle politique des ressources humaines.

D. ― Les concours de l'Etat aux collectivités locales augmenteront comme le reste des dépenses de l'Etat.

E. ― Les principes de fonctionnement du budget pluriannuel.

1. Le principe de responsabilisation des ministères sur les plafonds pluriannuels par mission.

2. La prise en compte des variations d'inflation.

3. Le recours à la réserve de budgétisation.

4. L'ajustement des autorisations d'engagement.

5. Présentation au Parlement des ajustements opérés sur les plafonds pluriannuels.

6. Le principe de responsabilisation en exécution.

IV. - La contribution des administrations de sécurité sociale.

A. ― Garantir la pérennité de notre système social en assurant l'équilibre financier des administrations de sécurité sociale.

1. Rappel des objectifs poursuivis.

2. Le respect de cette trajectoire supposera des efforts structurels importants pour relever le défi du vieillissement démographique.

3. Cette trajectoire est atteignable.

B. ― La stratégie du Gouvernement pour les finances sociales repose sur trois leviers principaux.

1. Premier levier : poursuivre l'effort de maîtrise de la dépense et accroître son efficience.

2. Deuxième levier : préserver la ressource sociale, et compte tenu de l'impact différent du vieillissement selon les branches, la réallouer au regard des besoins sociaux.

3. Troisième levier : dès 2009, un effort significatif pour débuter la période de programmation sur des bases saines.

V. - La contribution des administrations publiques locales.

A. ― Une inflexion dans la dynamique des dépenses publiques locales est nécessaire au redressement du solde des APUL d'ici 2012.

B. ― Plusieurs facteurs devraient redonner aux collectivités locales une plus grande maîtrise de leurs dépenses.

RAPPORT SUR LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE

DES FINANCES PUBLIQUES POUR LES ANNÉES 2009 À 2012

La loi de programmation des finances publiques pour la période 2009-2012 met en œuvre, pour la première fois, la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, qui consacre cette nouvelle catégorie de loi, appelée à définir " les orientations pluriannuelles des finances publiques et devant s'inscrire dans l'objectif d'équilibre des comptes des administrations publiques ".

Une telle démarche constitue une avancée majeure dans la manière d'appréhender nos comptes publics et un pas décisif vers leur redressement.

Là où la programmation pluriannuelle de finances publiques était, jusqu'à présent, élaborée par le seul Gouvernement, puis transmise aux instances communautaires dans le cadre de nos engagements européens, sans discussion ni validation parlementaire et sans véritable articulation avec les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale élaborés chaque année, la loi remédie à l'une et l'autre de ces carences.

Là où les comptes publics restaient une notion abstraite, juxtaposant des éléments élaborés séparément, la loi de programmation vient définir une trajectoire cohérente pour l'ensemble de nos finances publiques, la justifie par des hypothèses prudentes et la sous-tend par des réformes précises. Une fois votée par le Parlement, la loi aura vocation à servir de base à chacun des programmes de stabilité de la période sous revue.

Les dispositions du texte permettent en effet de fixer par la loi les objectifs de finances publiques, la trajectoire du retour à l'équilibre et la stratégie de redressement des comptes publics, tout en intégrant les effets du plan de relance de l'économie, traduits dans la loi de finances initiale puis dans la loi de finances rectificative pour 2009, dont les effets seront temporaires.

La maîtrise de la dépense constitue la clé de voûte de cette stratégie. L'objectif est particulièrement ambitieux, il revient à diviser par deux le rythme de croissance annuel de la dépense publique, pour la limiter à environ 1 % en volume. Cet objectif, atteint en 2008, contraste fortement avec les résultats observés au cours de la décennie précédente (croissance moyenne annuelle de 2,25 %).

Il est complété par un objectif de sécurisation des recettes publiques et de stabilisation du niveau des prélèvements obligatoires ; aucune augmentation de leur poids, qui impliquerait d'accepter une perte de compétitivité vis-à-vis de nos partenaires européens, n'est prévue ; leur baisse demeure un objectif du Gouvernement, qui sera mis en œuvre si le retour à l'équilibre s'opère plus rapidement que la loi de programmation le prévoit. A cet effet, celle-ci définit des règles de comportement qui crédibilisent la trajectoire en recettes de l'Etat et de la sécurité sociale, afin d'assurer le respect des niveaux prévus dans la programmation et de poser des limites au développement des dépenses fiscales et des niches sociales.

La loi de programmation est ainsi le support de la stratégie de retour vers l'équilibre structurel des comptes publics. Cette stratégie sera mise en œuvre en tenant compte de l'évolution des conditions économiques, comme le prévoit le pacte de stabilité et de croissance révisé en 2005. Le Conseil Ecofin des 1er et 2 décembre 2008 puis le Conseil européen des 11 et 12 décembre 2008 ont d'ailleurs approuvé un plan de relance européen face à la crise. Les Etats membres se sont mis d'accord sur le fait de laisser jouer les stabilisateurs automatiques, dans le respect du pacte de stabilité et de croissance.

La stratégie du Gouvernement vise à mettre en évidence les efforts nécessaires pour chaque acteur de la dépense publique. Etat et autres organismes d'administration centrale, sécurité sociale et autres administrations de sécurité sociale, collectivités territoriales, tous doivent contribuer à la maîtrise de la dépense, mais à des niveaux d'ambition tenant compte de leurs charges comme de leurs marges de manœuvre et dans le respect de leur autonomie, complète ou de gestion.

Cette stratégie passe, enfin, par une programmation détaillée des dépenses de l'Etat sur trois ans, à même de faire face à la rigidité croissante du budget découlant du poids des dépenses héritées du passé, comme de donner aux gestionnaires la visibilité nécessaire à la conduite des réformes. Hors plan de relance de l'économie, dont les effets sont concentrés en 2009 principalement, la programmation proposée fait évoluer l'ensemble des dépenses de l'Etat comme l'inflation, soit une quasi-stabilité en valeur pour les dépenses autres que celles héritées du passé (dette, pensions) ou destinées aux collectivités territoriales et à l'Union européenne. Ces dernières sont incluses dans la norme de dépense, qui est en outre mise en œuvre sans recours à certains artifices (par exemple la débudgétisation de dépenses et leur financement par affectation de ressources fiscales prélevées sur les impôts existants) qui ont pu permettre, par le passé, de concrétiser optiquement la norme " zéro volume " là où la progression réelle des dépenses de l'Etat était, en réalité, très supérieure.

Le présent rapport comporte cinq parties :

― la première expose le contexte macroéconomique 2008-2009 et les hypothèses prises en compte pour élaborer la programmation des finances publiques, ainsi que la stratégie d'ensemble, en dépenses et en recettes toutes administrations publiques confondues ; elle précise également la part prise par chaque sous-secteur dans cet effort d'ensemble ;

― la deuxième porte sur la contribution des administrations centrales (Etat et organismes divers d'administration centrale, soit pour l'essentiel ses opérateurs) au redressement des comptes publics ;

― la troisième détaille la programmation triennale des dépenses de l'Etat. Elle expose la dynamique et les réformes sous-jacentes aux plafonds de dépense figurant à l'article 6 de la loi de programmation, ainsi que les règles de fonctionnement du budget pluriannuel ; elle expose l'articulation du plan de relance avec le budget triennal ;

― la quatrième expose la stratégie de redressement des comptes des administrations de sécurité sociale et, en particulier, de la sécurité sociale ;

― la cinquième porte sur l'évolution des comptes des administrations publiques locales.

Après avoir fait preuve de résistance jusqu'au début de l'année 2008 face au ralentissement en cours à l'échelle mondiale, l'activité a reculé en France au 2e trimestre et a progressé légèrement au 3e trimestre. Les dernières enquêtes de conjoncture dans l'industrie et les services et l'évolution récente des mises en chantier rendent probable une baisse de l'activité au 4e trimestre.

Depuis un an, l'environnement international s'est dégradé pour la France et ses partenaires européens. Sur la première moitié de l'année 2008, l'euro a continué de s'apprécier fortement et le prix du pétrole a atteint un record (y compris en euros). La baisse de régime de l'économie française est aussi reflétée dans la faiblesse de la demande intérieure. La consommation des ménages, qui évoluait sur un rythme moyen de + 2 1/2 % par an depuis 2000, est restée globalement stable au premier semestre 2008 en lien avec une inflation élevée qui a pesé sur le pouvoir d'achat.

Depuis l'automne 2008, les économies développées doivent faire face à une crise financière et économique d'une ampleur historique. Après une période de blocage en octobre, le fonctionnement des marchés interbancaires reste difficile. Le retournement du marché immobilier, amorcé dès la fin 2006, s'est poursuivi avec un recul de l'investissement des ménages. L'investissement des entreprises devrait fortement décélérer d'ici la fin de l'année 2008. La croissance française serait proche de 1 % en 2008.

En 2009, la crise financière continuerait de peser sur la croissance de la zone euro et en France. Le plan de relance annoncé le 4 décembre 2008 par le Président de la République amortirait ces effets défavorables de façon significative. Dans une hypothèse centrale, l'effet de ces mesures de relance atteindrait 0,8 point de PIB. En tenant compte du choix politique de ne pas compenser les moins-values fiscales liées au ralentissement de l'activité et de laisser ainsi fonctionner librement les stabilisateurs automatiques, l'effet favorable sur le PIB serait de 1 % en 2009.

Le ralentissement sensible de la demande mondiale adressée à la France et le maintien de conditions de financement peu favorables affecteraient tant les dépenses d'équipement des entreprises que l'investissement résidentiel des ménages en 2009. La baisse de l'activité mondiale devrait aussi se traduire par un ralentissement des exportations. Cet effet serait toutefois modéré par le recul de l'euro qui soutiendrait la compétitivité des exportateurs français. La forte baisse du prix du pétrole ― qui a été divisé par trois depuis l'été ― favoriserait un repli rapide de l'inflation et soutiendrait la consommation. Les mesures du Gouvernement participeraient à cette amélioration : la loi du 3 janvier 2008 pour le développement de la concurrence au service du consommateur et la loi de modernisation de l'économie du 4 août 2008 contribueraient au maintien de l'inflation à des niveaux contenus en favorisant la concurrence entre les distributeurs. La loi du 21 août 2007 sur le travail, l'emploi et le pouvoir d'achat, la loi pour le pouvoir d'achat du 8 février 2008 et certaines dispositions du plan de relance pour l'économie annoncé le 4 décembre 2008 soutiendront le revenu des ménages. Au total, la croissance française serait comprise entre 0,2 % et 0,5 % en 2009 sous l'hypothèse notamment que les variations de stocks au 4e trimestre 2008 restent contenues.

L'incertitude entourant ce scénario de croissance est cependant inhabituellement élevée. Les informations conjoncturelles disponibles pour les derniers mois de l'année 2008, avant l'annonce du plan de relance, sont mal orientées et reflètent l'attentisme des entrepreneurs dans les semaines qui ont suivi la faillite de Lehman Brothers. Les pays européens et les Etats-Unis ont rapidement mis en place des plans de relance de grande ampleur qui devraient amortir les effets défavorables de la crise. Le repli du prix du pétrole, supérieur à celui qui a été retenu pour la prévision, la forte baisse des taux directeurs, une normalisation en cours du marché interbancaire et de nouvelles mesures de relance chez nos partenaires devraient soutenir significativement l'activité. A l'inverse, une résorption plus lente des effets défavorables de la crise financière et/ou un déstockage de grande ampleur à l'hiver 2008-2009 pèseraient davantage sur la croissance en 2009.

Le scénario économique de la programmation pluriannuelle retient une hypothèse de croissance de 2 % en 2010 et 2 1/2 % par an à partir de 2011. Ce redressement de la croissance à partir de 2010 traduirait une normalisation progressive de l'environnement international ainsi que le rattrapage partiel des retards de croissance accumulés en 2008 et en 2009. La croissance s'établirait ainsi en moyenne légèrement au-dessus de la croissance potentielle qui augmenterait progressivement pour atteindre 2,3 % à l'horizon 2012 en lien avec les réformes structurelles mises en œuvre par le Gouvernement sur les marchés des biens et services et sur le marché du travail.

Dans ce scénario, les réformes structurelles sur le marché du travail contribueraient à rapprocher progressivement l'économie du plein emploi à l'horizon 2012. Différents dispositifs sont susceptibles de jouer favorablement sur l'offre de travail : offre raisonnable d'emploi, revenu de solidarité active, plan national d'action concertée pour l'emploi des seniors notamment. Enfin, la création de Pôle emploi favoriserait un meilleur appariement entre la demande des entreprises d'une part et l'offre des demandeurs d'emploi d'autre part.

La croissance potentielle tirerait aussi profit de la stabilisation des heures par tête, en lien avec le régime d'exonérations fiscales et sociales sur les heures supplémentaires contenu dans la loi TEPA et avec la loi portant rénovation de la démocratie sociale et réforme du temps de travail.

Enfin, la mise en place de la loi de modernisation de l'économie et le triplement du crédit impôt-recherche seraient à l'origine d'une accélération de la productivité globale des facteurs qui expliquerait en partie le surcroît de la croissance potentielle à l'horizon 2012.

Tableau : principaux indicateurs du scénario

macroéconomique 2010-2012

L'objectif de moyen terme du Gouvernement est de revenir vers l'équilibre structurel des finances publiques en 2012 grâce à la maîtrise des dépenses publiques, tout en stabilisant le taux de prélèvements obligatoires.

Cette stratégie d'ensemble répond aux défis de long terme que l'économie française devra relever :

― le retour à l'équilibre du solde structurel est un levier puissant pour restaurer la soutenabilité de long terme des finances publiques dans un contexte de vieillissement, permettant de compléter les efforts de réforme structurelle des retraites : ainsi l'objectif de moyen terme de retour à l'équilibre structurel permettra de préfinancer, à hauteur de deux tiers, les dépenses additionnelles liées au vieillissement sur le long terme ;

― la réduction du poids des dépenses publiques permettra à terme de baisser le taux de prélèvements obligatoires et, partant, de renforcer la compétitivité de l'économie française et accroître son potentiel de croissance.



La stratégie réaffirmée du Gouvernement, au-delà des circonstances exceptionnelles actuelles, consiste à maîtriser la dépense dans la durée tout en préservant par ailleurs le ratio de recettes publiques. Ceci assure une consolidation structurelle régulière des finances publiques, tout en laissant jouer les stabilisateurs automatiques en période de ralentissement conjoncturel afin de ne pas mener une politique procyclique.

La crise financière actuelle, son impact brutal sur l'activité et les risques d'une récession durable appellent des mesures exceptionnelles. Celles-ci ne doivent remettre en cause ni la logique générale des réformes, ni la démarche engagée dans la durée. C'est dans cet esprit qu'a été conçu le plan de relance annoncé par le Président de la République le 4 décembre 2008.

Certaines des mesures prises dans le cadre des plans de sauvetage du système financier et de relance par l'investissement présentent un coût à court terme pour les finances publiques. Toutefois, elles ne remettent pas en question l'objectif d'assainissement des comptes publics :



― le plan de sauvetage du système financier ne pèse pas sur les finances publiques : les garanties de l'Etat sont rémunérées au taux de marché ; les apports en capitaux ― également rémunérés ― jouent mécaniquement à la hausse sur la dette publique brute mais n'affectent pas la dette publique nette et le déficit public. A terme, ces participations devraient être cédées, générant éventuellement une plus-value, et affectées au désendettement ;

― l'essentiel des mesures prises dans le cadre du plan de relance de l'investissement est temporaire ; les dépenses qui ne sont pas reconductibles pèseront essentiellement sur le déficit de l'année 2009 ; les investissements accélérés en 2009 et 2010 ne figureront plus dans la programmation des années suivantes.

Depuis la présentation du projet de loi de finances initiale et la dernière notification de finances publiques à la Commission européenne du 1er octobre 2008, le Gouvernement a révisé ses prévisions de croissance et de finances publiques. Dans un premier temps, le ralentissement de la croissance et la décision de laisser jouer les stabilisateurs automatiques ont amené le Gouvernement à réviser à la baisse sa prévision de croissance ; dans un second temps, le Gouvernement a tenu compte des effets du plan de relance sur les finances publiques annoncé le 4 décembre 2008 et modifié en conséquence ses prévisions en la matière. Compte tenu de la dégradation de la conjoncture, à la fois plus rapide et plus profonde qu'anticipé à la fin du mois d'octobre, la mise en œuvre du plan de relance, de façon coordonnée avec les autres pays européens, devrait permettre de réaliser les objectifs de croissance du Gouvernement en 2009.

1. Diviser par deux le rythme de croissance

de la dépense publique

Le redressement de la situation de nos finances publiques passe par la maîtrise continue de la dépense publique. En volume, la progression moyenne de la dépense publique sur très longue période a été un peu supérieure à 2 % chaque année ; cette tendance s'est poursuivie sur la période récente, la progression des dépenses publiques atteignant environ 2 1/4 % par an sur les dix dernières années.

Le plan de relance de l'économie aura pour effet d'augmenter certains postes de dépenses en 2009 et 2010. Son impact sur les finances publiques est temporaire et très concentré sur l'exercice 2009.

La poursuite d'un objectif de solde structurel proche de l'équilibre en 2012 est maintenu. Il implique un effort de maîtrise de la dépense publique à partir de 2010 se traduisant par une évolution des dépenses deux fois moins dynamique que sa tendance de moyen terme. Une telle feuille de route est ambitieuse mais n'est pas hors d'atteinte, comme le montrent les expériences d'autres pays européens, notamment l'Allemagne.

Evolution des dépenses publiques sur longue période

(%, en volume)

Vous pouvez consulter le tableau dans le

JO n° 35 du 11/02/2009 texte numéro 1

L'effort en dépense doit aussi être réparti entre les sous-secteurs des administrations publiques tout en prenant en compte la dynamique spontanée des dépenses financées par chacun d'entre eux afin que les objectifs soient ambitieux mais atteignables.

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On distingue habituellement quatre sous-secteurs au sein de l'ensemble " administrations publiques " (APU) :

― l'Etat ;

― les organismes divers d'administration centrale (ODAC), qui composent avec l'Etat l'ensemble des administrations publiques centrales (APUC). Ces organismes sont financés principalement soit par des subventions de l'Etat, soit par affectation de recettes votée en loi de finances. Les ODAC ont pour point commun d'exercer une compétence fonctionnelle spécifique qui leur est dévolue au niveau national, si bien que ces organismes couvrent en pratique toutes les fonctions des administrations publiques (notamment la protection sociale, les affaires économiques ou encore l'éducation) ;

― les administrations publiques locales (APUL) qui incluent l'ensemble des collectivités territoriales (régions, départements, communes et groupement de communes), mais aussi les organismes divers d'administration locale (ou ODAL : centres communaux d'action sociale, caisses des écoles, services départementaux d'incendie et de secours, collèges, lycées, syndicats de collectivités, chambres consulaires...) ;

― les administrations de sécurité sociale (ASSO) qui regroupent les organismes divers d'administration de sécurité sociale, ou ODASS (principalement les hôpitaux), et l'ensemble des régimes d'assurance sociale : régime général et régimes spéciaux (1) de sécurité sociale (branches maladie, accidents du travail et maladies professionnelles, famille et vieillesse qui constituent le champ d'application de la LFSS), régimes de retraite complémentaire (AGIRC, ARRCO, IRCANTEC) et assurance chômage (Unédic).

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(1) A l'exception des régimes d'employeur par lesquels celui-ci assure par lui-même ses salariés contre les risques sociaux.

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(2) Soit les mesures votées ou présentées dans les projets de loi soumis au Parlement jusqu'à fin septembre 2008, ainsi que le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009.

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Définition du solde structurel

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Pour une année donnée, l'augmentation de la dette publique n'est en général pas la contrepartie exacte du déficit public de l'année. En effet, la dette maastrichtienne est une dette brute, c'est-à-dire une dette dont on ne déduit pas l'actif détenu par les administrations publiques. En conséquence, la variation de la dette publique est affectée par les " flux de créances " (achats et ventes d'actifs), qui traduisent la gestion patrimoniale des administrations publiques, et notamment par deux grands types d'opérations :

― en premier lieu, pour financer le déficit, on peut recourir à d'autres moyens que l'émission de dette publique, par exemple en puisant dans l'actif via des privatisations ou par la réduction de la trésorerie disponible ;

― en outre, un certain nombre d'acteurs de la sphère des administrations publiques (comme le fonds de réserve pour les retraites, les régimes complémentaires de retraite notamment) peuvent utiliser leurs ressources de financement pour acheter des actifs (actions, etc.). La capacité de financement dont ils disposent ne vient donc pas en réduction de la dette publique lorsqu'ils achètent des actifs qui ne sont pas émis par d'autres administrations publiques.

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Vous pouvez consulter le tableau dans le



JOn° 35 du 11/02/2009 texte numéro 1

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(5) Les mesures de périmètre relatives à la décentralisation de personnels sont par nature déséquilibrées en recettes et en dépenses du fait de la compensation par l'Etat des cotisations retraite.

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(7) Les recettes de privatisations ont été encaissées au 4e trimestre 2006 et versées à la caisse de la dette publique (CDP) sous la forme d'une dotation en capital, améliorant d'autant le solde de financement de la CDP, donc du sous-secteur ODAC. Le remboursement de la dette de l'Etat à la sécurité sociale a été effectif en 2007 et a ainsi temporairement dégradé le solde du sous-secteur ODAC. Cette opération est neutre du point de vue du solde de l'ensemble des administrations publiques.

(8) L'AFITF et OSEO ont bénéficié de dotations en capital fin 2005 et ont ensuite consommé tout ou partie de ces dotations en 2006, 2007 et 2008. Ces consommations ont dégradé, à due concurrence, le solde des ODAC sur ces trois exercices. A contrario, la démarche retenue en 2009 (inscription d'une subvention au budget de l'Etat) améliore ce solde.

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(9) Tous les chiffres ci-dessous correspondent aux crédits y compris contributions au compte d'affectation spéciale Pensions.

La révision générale des politiques publiques a permis d'identifier les réformes autorisant une évolution profonde des effectifs de la fonction publique. Il était crucial de tenir compte des évolutions démographiques majeures dans les quatre prochaines années afin de moderniser durablement notre fonction publique.

L'enjeu pour les finances publiques est essentiel : l'augmentation actuelle de la part des pensions de fonctionnaires dans le budget de l'Etat souligne l'impact de long terme du rythme de recrutement sur les dépenses de l'Etat.

Ainsi, le coût net actualisé d'un fonctionnaire pour l'Etat est estimé à 1 M€. Ne pas remplacer un départ sur deux à la retraite sur la mandature est donc financièrement équivalent à réduire notre endettement de 150 Md€, même si le rendement financier à court terme de cette évolution est plus faible.

En 2009, ce sont ainsi 30 600 départs en retraite qui ne seront pas remplacés dans les services de l'Etat grâce à des réformes améliorant la qualité et la productivité du service public. C'est une ambition forte, supérieure au résultat atteint en 2008 (― 22 900), qui dépassait pourtant déjà de plus de 10 000 équivalents temps plein celui de 2007. Cet effort de productivité sera poursuivi et amplifié en 2010 et 2011. Les opérateurs sont également associés à cet effort : leurs effectifs seront ainsi réduits d'environ 1 100 ETP en 2009.