ARRÊT DE LA COUR


17 septembre 2002 (1)


"Marchés publics de services dans le secteur des transports - Directives 92/50/CEE et 93/38/CEE - Commune adjudicatrice qui organise les services de transport par autobus et dont une entité économiquement indépendante participe à l'appel d'offres en tant que soumissionnaire - Prise en compte decritères relatifs à la protection de l'environnement pour déterminer l'offre économiquement la plus avantageuse - Admissibilité lorsque l'entité communale soumissionnaire remplit plus facilement ces critères"


Dans l'affaire C-513/99 ,


ayant pour objet une demande adressée à la Cour, en application de l'article 234 CE, par le Korkein hallinto-oikeus (Finlande) et tendant à obtenir, dans le litige pendant devant cette juridiction entre


Concordia Bus Finland Oy Ab, anciennement Stagecoach Finland Oy Ab


et


Helsingin kaupunki,


HKL-Bussiliikenne,


une décision à titre préjudiciel sur l'interprétation des articles 2, paragraphes 1, sous a), 2, sous c), et 4, ainsi que 34, paragraphe 1, de la directive 93/38/CEE du Conseil, du 14 juin 1993, portant coordination des procédures de passation des marchés dans les secteurs de l'eau, de l'énergie, des transports et des télécommunications (JO L 199, p. 84), telle que modifiée par l'acte relatif aux conditions d'adhésion de la république d'Autriche, de la république de Finlande et du royaume de Suède et aux adaptations des traités sur lesquels est fondée l'Union européenne (JO 1994, C 241, p. 21, et JO 1995, L 1, p. 1), et de l'article 36, paragraphe 1, de la directive 92/50/CEE du Conseil, du 18 juin 1992, portant coordination des procédures de passation des marchés publics de services (JO L 209, p. 1),


LA COUR,


composée de M. G. C. Rodríguez Iglesias, président, M. P. Jann et Mme F. Macken, présidents de chambre, MM. C. Gulmann, D. A. O. Edward, A. La Pergola, M. Wathelet, R. Schintgen et V. Skouris (rapporteur), juges,


avocat général: M. J. Mischo,


greffier: M. H. von Holstein, greffier adjoint,


considérant les observations écrites présentées:


- pour Concordia Bus Finland Oy Ab, par M. M. Heinonen, oikeustieteen kandidaatti,


- pour Helsingin Kaupunki, par Mme A.-L. Salo-Halinen, en qualité d'agent,


- pour le gouvernement finlandais, par Mme T. Pynnä, en qualité d'agent,


- pour le gouvernement hellénique, par Mmes D. Tsagkaraki et K. Grigoriou, en qualité d'agents,


- pour le gouvernement néerlandais, par M. M. A. Fierstra, en qualité d'agent,


- pour le gouvernement autrichien, par Mme C. Pesendorfer, en qualité d'agent,


- pour le gouvernement suédois, par M. A. Kruse, en qualité d'agent,


- pour la Commission des Communautés européennes, par M. M. Nolin, en qualité d'agent, assisté de Me E. Savia, avocat,


vu le rapport d'audience,


ayant entendu les observations orales de Concordia Bus Finland Oy Ab, représentée par Me M. Savola, asianajaja, de Helsingin Kaupunki, représentée par Mme A.-L. Salo-Halinen, du gouvernement finlandais, représenté par Mme T. Pynnä, du gouvernement hellénique, représenté par Mme K. Grigoriou, du gouvernement autrichien, représenté par Mme M. Winkler, en qualité d'agent, du gouvernement suédois, représenté par M. A. Kruse, du gouvernement du Royaume-Uni, représenté par M. R. Williams, barrister, et de la Commission, représentée par M. M. Nolin, assisté de Me E. Savia, à l'audience du 9 octobre 2001,


ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 13 décembre 2001,


rend le présent


Arrêt


1.


Par ordonnance du 17 décembre 1999, parvenue à la Cour le 28 décembre suivant, le Korkein hallinto-oikeus a posé, en application de l'article 234 CE, trois questions préjudicielles sur l'interprétation des articles 2, paragraphes 1, sous a), 2, sous c), et 4, ainsi que 34, paragraphe 1, de la directive 93/38/CEE du Conseil, du 14 juin 1993, portant coordination des procédures de passation des marchés dans les secteurs de l'eau, de l'énergie, des transports et des télécommunications (JO L 199, p. 84), telle que modifiée par l'acte relatif aux conditions d'adhésion de la république d'Autriche, de la république de Finlande et du royaume de Suède et aux adaptations des traités sur lesquels est fondée l'Union européenne (JO 1994, C 241, p. 21, et JO 1995, L 1, p. 1, ci-après la "directive 93/38"), et de l'article 36, paragraphe 1, de la directive 92/50/CEE du Conseil, du 18 juin 1992, portantcoordination des procédures de passation des marchés publics de services (JO L 209, p. 1).


2.


Ces questions ont été soulevées dans le cadre d'un litige opposant Concordia Bus Finland Oy Ab (ci-après "Concordia") à Helsingin Kaupunki (ville d'Helsinki) et à l'entreprise HKL-Bussiliikenne (ci-après "HKL"), au sujet de la validité d'une décision de la liikepalvelulautakunta (commission des services marchands) de la ville d'Helsinki portant attribution du marché relatif à la gestion d'une ligne du réseau d'autobus urbains de cette dernière à HKL.


Le cadre juridique


La réglementation communautaire


La directive 92/50


3.


L'article 1er de la directive 92/50 dispose:


"Aux fins de la présente directive:


a) les 'marchés publics de services sont des contrats à titre onéreux, conclus par écrit entre un prestataire de services et un pouvoir adjudicateur, à l'exclusion:


[...]


ii) des marchés qui sont passés dans les domaines mentionnés aux articles 2, 7, 8 et 9 de la directive 90/531/CEE et des marchés qui répondent aux conditions de l'article 6 paragraphe 2 de la même directive;


[...]"


4.


L'article 36 de la directive 92/50, intitulé "Critères d'attribution du marché", est libellé dans les termes suivants:


"1. Sans préjudice des dispositions législatives, réglementaires ou administratives nationales relatives à la rémunération de certains services, les critères sur lesquels le pouvoir adjudicateur se fonde pour attribuer les marchés peuvent être:


a) soit, lorsque l'attribution se fait à l'offre économiquement la plus avantageuse, divers critères variables selon le marché en question: par exemple, la qualité, la valeur technique, le caractère esthétique et fonctionnel, le service après-vente et l'assistance technique, la date de livraison et le délai de livraison ou d'exécution, le prix;


b) soit uniquement le prix le plus bas.


2. Lorsque le marché doit être attribué à l'offre économiquement la plus avantageuse, le pouvoir adjudicateur indique, dans le cahier des charges ou dans l'avis de marché, les critères d'attribution dont il prévoit l'application, si possible dans l'ordre décroissant de l'importance qui leur est attribuée."


La directive 93/38


5.


L'article 2 de la directive 93/38 prévoit:


"1. La présente directive s'applique aux entités adjudicatrices:


a) qui sont des pouvoirs publics ou des entreprises publiques et qui exercent une des activités visées au paragraphe 2;


b) qui, lorsqu'elles ne sont pas des pouvoirs publics ou des entreprises publiques, exercent, parmi leurs activités, l'une des activités visées au paragraphe 2, ou plusieurs de ces activités, et bénéficient de droits spéciaux ou exclusifs délivrés par une autorité compétente d'un État membre.


2. Les activités relevant du champ d'application de la présente directive sont les suivantes:


[...]


c) l'exploitation de réseaux destinés à fournir un service au public dans le domaine du transport par chemin de fer, systèmes automatiques, tramway, trolleybus ou autobus ou câble.


En ce qui concerne les services de transport, il est considéré qu'un réseau existe lorsque le service est fourni dans les conditions déterminées par une autorité compétente d'un État membre, telles que les conditions relatives aux itinéraires à suivre, à la capacité de transport disponible ou à la fréquence du service;


[...]


4. La fourniture au public d'un service de transport par autobus n'est pas considérée comme une activité au sens du paragraphe 2 point c), lorsque d'autres entités peuvent librement fournir ce service, soit d'une manière générale, soit dans une aire géographique spécifique, dans les mêmes conditions que les entités adjudicatrices.


[...]"


6.


Aux termes de l'article 34 de la directive 93/38:


"1. Sans préjudice des dispositions législatives, réglementaires ou administratives nationales relatives à la rémunération de certains services, les critères sur lesquels les entités adjudicatrices se fondent pour attribuer les marchés sont:


a) soit, lorsque l'attribution se fait à l'offre économiquement la plus avantageuse, divers critères variables suivant le marché en question: par exemple, le délai de livraison ou d'exécution, le coût d'utilisation, la rentabilité, la qualité, le caractère esthétique et fonctionnel, la valeur technique, le service après-vente et l'assistance technique, l'engagement en matière de pièces de rechange, la sécurité d'approvisionnement et le prix;


b) soit uniquement le prix le plus bas.


2. Dans le cas prévu au paragraphe 1 point a), les entités adjudicatrices mentionnent, dans les cahiers des charges ou dans l'avis de marché, tous les critères d'attribution dont elles prévoient l'application, si possible dans l'ordre décroissant d'importance.


[...]"


7.


L'article 45, paragraphes 3 et 4, de la directive 93/38 énonce:


"3. La directive 90/531/CEE ne produit plus d'effets à partir de la date de mise en application de la présente directive par les États membres et cela sans préjudice des obligations des États membres en ce qui concerne les délais visés à l'article 37 de ladite directive.


4. Les références faites à la directive 90/531/CEE s'entendent comme faites à la présente directive."


La réglementation nationale


8.


Les directives 92/50 et 93/38 ont été transposées en droit finlandais par la julkisista hankinnoista annettu laki (loi sur les marchés publics) 1505/1992, telle que modifiée par les lois 1523/1994 et 725/1995 (ci-après la "loi 1505/1992").


9.


En vertu de l'article 1er de la loi 1505/1992, les autorités nationales et municipales, ainsi que les autres entités adjudicatrices visées par ladite loi, sont tenues d'en respecter les dispositions pour organiser un concours et garantir aux participants un traitement égal et non discriminatoire.


10.


Selon l'article 2 de la loi 1505/1992, les entités adjudicatrices sont, notamment, les autorités communales.


11.


L'article 7, paragraphe 1, de la loi 1505/92 dispose, d'une part, que l'achat doit être effectué aux conditions les plus avantageuses et, d'autre part, que l'offre à retenir est celle qui est la moins chère ou la plus avantageuse sur le plan économique global.


12.


Les procédures de passation de marchés publics en Finlande sont régies de manière plus détaillée par les décrets 243/1995 sur les marchés de biens et de services et les marchés forfaitaires de construction supérieurs à un certain plafond ainsi que 567/1994 sur les marchés des collectivités dans les secteurs de l'eau, de l'énergie, des transports et des télécommunications supérieurs à un certain plafond, tel que modifié par le décret 244/1995 (ci-après le "décret 567/1994").


13.


L'article 4, paragraphe 1, du décret 243/1995 exclut de son champ d'application les achats auxquels s'applique le décret 567/1994. L'article 1er, paragraphe 10, de celui-ci exclut de son champ d'application les achats auxquels s'applique le décret 243/1995.


14.


L'article 43 du décret 243/95 dispose:


"1. L'entité adjudicatrice doit accepter soit l'offre qui, conformément aux critères d'appréciation du marché proposé, est globalement la plus avantageuse du point de vue économique, soit l'offre la moins chère. Les critères de l'appréciation économique globale peuvent être, par exemple, le prix, le délai de livraison ou de production, les frais de fonctionnement, la qualité, les coûts prévisibles pendant la durée de vie du bien, les caractéristiques esthétiques ou fonctionnelles, les avantages techniques, les services de maintenance, la sécurité d'approvisionnement, le soutien technique et les considérations environnementales.


[...]"


15.


De même, l'article 21, paragraphe 1, du décret 567/1994 prévoit que l'entité adjudicatrice doit choisir, entre toutes les offres, celle qui est la plus avantageuse sur le plan économique global, en fonction des critères d'appréciation du bien, du service ou du forfait proposé, ou l'offre la moins chère. Les critères d'appréciation utilisés aux fins de l'évaluation économique globale peuvent être, par exemple, le prix, le délai de livraison, les frais de fonctionnement, les coûts prévisibles pendant la durée de vie du bien, la qualité, les caractéristiques écologiques, esthétiques ou fonctionnelles, les avantages techniques, les services de maintenance et le soutien technique.


Le litige au principal et les questions préjudicielles


L'organisation des services de transport par autobus de la ville d'Helsinki


16.


Il ressort de l'ordonnance de renvoi que le conseil municipal d'Helsinki a décidé, le 27 août 1997, de soumettre progressivement à l'adjudication l'ensemble du réseau d'autobus urbains de la ville d'Helsinki de manière à ce que la première ligne attribuée commence à fonctionner au début du service d'automne de l'année 1998.


17.


En vertu de la réglementation relative aux transports en commun de la ville d'Helsinki, la responsabilité de la planification, du développement, de la réalisation, de l'organisation en général ainsi que de la tutelle de ces transports en commun est confiée, sauf disposition contraire, à la joukkoliikennelautakunta (commission des transports en commun) et à la Helsingin kaupungin liikennelaitos (entreprise de transports de la ville d'Helsinki, ci-après l'"entreprise de transports"), qui est subordonnée à ladite commission.


18.


Selon la réglementation applicable, c'est la commission des services marchands de la ville d'Helsinki qui a la charge de statuer sur l'adjudication des services de transports en commun urbains en fonction des objectifs approuvés par le conseil municipal d'Helsinki et la commission des transports en commun. En outre, l'office d'approvisionnement de la ville d'Helsinki est chargé de l'exécution des opérations relatives aux marchés de transports en commun urbains.