MOTIFS
I - Sur le moyen tiré du non respect par l'URSSAF du Centre des règles applicables
La société [M] Promotion fait valoir que le contrat de VEFA conclu le 17 juillet 2014 entre l'URSSAF du Centre et la société Urbacity promotion immobilière est affecté de nombreuses irrégularités en ce que l'URSSAF du Centre n'a pas respecté les règles applicables en la matière.
Il convient d'examiner successivement les moyens soulevés par la société [M] promotion.
1 - Concernant les obligations de publicité et de mise en concurrence
Moyens des parties
La société [M] Promotion fait valoir que ce contrat de VEFA a été signé de gré à gré, en méconnaissance des règles de passation des VEFA et sans qu'aucune procédure de publicité et de mise en concurrence n'ait été mise en oeuvre, en violation de la réglementation applicable.
Elle rappelle que les URSSAF relèvent des dispositions de l'
article L124-4 du code de la sécurité sociale🏛 qui, dans son premier alinéa, prévoit que la passation et l'exécution des marchés des URSSAF doivent respecter les garanties prévues en matière de marché de l'Etat. Cette obligation est confirmée par l'
article 2 de l'arrêté du 16 juin 2008🏛. Elle en déduit que la passation et l'exécution des marchés de travaux par les URSSAF doivent respecter les règles applicables à la passation des marchés conclus par l'Etat. Or en matière de VEFA, le Conseil d'Etat a défini les conditions dans lesquelles les collectivités publiques peuvent avoir recours àau mécanisme de VEFA dans un arrêt 'Région Midi Pyrénées'. Ces conditions ne sont pas remplies en l'espèce puisque :
- l'opération a pour objet la construction d'un immeuble puisque le permis de construire a été déposé et obtenu dans l'unique but de construire un immeuble dont l'URSSAF Centre s'était réservé l'entière propriété ;
- l'immeuble est construit pour le compte de l'URSSAF Centre ;
- l'immeuble est entièrement destiné à devenir la propriété de l'URSSAF Centre ;
- l'immeuble a été conçu en fonction des besoins propres de l'URSSAF Centre et n'était donc pas figé dans ses caractéristiques et dans ses spécificités.
L'URSSAF Centre répond :
- s'agissant de l'article L.124-4 du code de la sécurité sociale invoqué par la société [M] promotion :
- que les règles de publicité et de mise en concurrence applicables aux marchés de travaux publics ne sont pas applicables en l'espèce car un contrat de VEFA n'est pas un contrat de marché public, la maîtrise d'ouvrage étant assurée par le vendeur et non par l'acheteur, de sorte qu'un tel contrat n'est pas soumis aux règles de passation et d'exécution du code des marchés publics. En conséquence, ces contrats sont conclus sans publicité et mise en concurrence préalable ainsi que l'admet la doctrine.
- qu'en tout état de cause, le code des marchés publics alors applicable ne prévoit aucune procédure particulière de publicité et de mise en concurrence applicable aux contrats de VEFA, ainsi que rappelé le Conseil d'Etat dans son arrêt Région Midi Pyrénées.
- sur le fondement de l'article 2 de la loi MOP : que si les URSSAF sont en effet soumises à la loi MOP, et doivent donc respecter les modes de passation et conditions d'exécution prévues en matière de marchés de l'Etat lorsqu'elles passent des marchés de travaux, tel n'est pas le cas d'un contrat
de VEFA qui n'est pas un marché public de travaux. Les dispositions de la loi MOP ne sont donc pas applicables en l'espèce.
- il n'y avait pas lieu non plus de respecter les conditions du recours à la VEFA posées par l'arrêt du Conseil d'Etat Région Midi-Pyrénées car :
- s'il est exact que le Conseil d'Etat a, dans cet arrêt, posé un certain nombre de conditions à respecter pour que les personnes publiques puissent avoir recours à la VEFA, l'URSSAF Centre est une personne privée de sorte qu'elle n'entre pas dans le champ d'application de la jurisprudence Région Midi Pyrénées ;
- cette jurisprudence n'a vocation à s'appliquer que dans l'hypothèse d'un détournement de procédure au regard des dispositions du code des marchés publics et de la loi MOP comme l'a d'ailleurs précisé le Conseil d'etat dans son avis du 31 janvier 1995. Mais l'URSSAF Centre n'étant soumise ni au code des marchés public, ni à la loi MOP, aucun détournement de procédure ne peut lui être reproché.
- en tout état de cause, à supposer que cette jurisprudence ait été applicable, les conditions posées par cet arrêt ont été respectées puisque la construction de l'immeuble par l'opérateur privé était projetée par celui-ci avant l'entrée en négociation avec l'URSSAF. L'immeuble n'a donc pas été défini ni conçu en fonction des besoins de l'URSSAF.
Réponse de la cour
L'article L.124-4 du code de la sécurité sociale, dans sa version applicable en l'espèce, dispose :
'Les travaux, les fournitures, les prestations intellectuelles et les services pour le compte des organismes de droit privé jouissant de la personnalité civile assurant en tout ou partie la gestion d'un régime légalement obligatoire d'assurance contre la maladie, la maternité, la vieillesse, l'invalidité, le décès, le veuvage, les accidents du travail et les maladies professionnelles ou de prestations familiales, ainsi que des unions ou fédérations desdits organismes, font l'objet de marchés dont le mode de passation et les conditions d'exécution respectent les garanties prévues en matière de marchés de l'Etat.
Les dispositions du premier alinéa sont également applicables aux groupements d'intérêt public et aux groupements d'intérêt économique financés majoritairement par un ou plusieurs organismes mentionnés au premier alinéa, ou par un ou plusieurs organismes nationaux cités à l'article L. 200-2.
Les conditions d'application du présent article sont fixées par arrêté interministériel'.
Le code des marchés publics n'est donc applicable aux organismes de sécurité sociale que dans ses articles et dans les cas mentionnés dans l'arrêté visé par ce texte.
L'arrêté interministériel du 16 juin 2008 portant réglementation sur les marchés des organismes de sécurité sociale dispose, en son article 2, al.1 :
'Les dispositions législatives et réglementaires relatives aux conditions de passation et d'exécution des marchés publics et des accords-cadres de l'Etat et de ses établissements publics sont applicables aux organismes mentionnés à l'article 1er sous réserve des dispositions du présent arrêté'.
Les URSSAF font partie des organismes visés par l'article 1er de ce texte qui dispose :
'I-Les dispositions du présent arrêté sont applicables, conformément aux dispositions de l'article L. 124-4 du code de la sécurité sociale, à tous les organismes privés assurant en tout ou partie la gestion d'un régime obligatoire de sécurité sociale, qu'ils soient régis par le code de la sécurité sociale ou le code rural, à l'exclusion des organismes mentionnés aux
articles L. 211-4, L. 381-9, L. 611-20 et L. 712-6 du code de la sécurité sociale🏛🏛🏛🏛.
II.-Elles sont également applicables à :
- l'Union des caisses nationales de sécurité sociale ;
- aux unions, associations ou fédérations ou sociétés constituées entre lesdits organismes ;
- aux groupements d'intérêt économique et aux groupements d'intérêt public lorsque ces derniers sont financés majoritairement par des organismes relevant de la sphère sécurité sociale'.
Il s'ensuit que si les marchés des organismes de sécurité sociale sont des marchés privés, et non des marchés publics, ils n'en sont pas moins soumis aux conditions de passation et d'exécution des marchés publics.
Les marchés de travaux, en l'état de la législation applicable avant l'ordonnance du 23 juillet 2015, étaient les marchés conclus avec des entrepreneurs ayant pour objet l'exécution, ou la conception et l'exécution d'un ouvrage ou de travaux de bâtiment de génie civil répondant à des besoins précisés par le pouvoir adjudicateur qui en exerce la maîtrise d'ouvrage.
L'exercice de la maîtrise d'ouvrage était donc l'une des caractéristiques d'un marché de travaux.
Or la vente en l'état futur d'achèvement est définie comme suit par l'
article 1601-3 du code civil🏛 :
'La vente en l'état futur d'achèvement est le contrat par lequel le vendeur transfère immédiatement à l'acquéreur ses droits sur le sol ainsi que la propriété des constructions existantes. Les ouvrages à venir deviennent la propriété de l'acquéreur au fur et à mesure de leur exécution ; l'acquéreur est tenu d'en payer le prix à mesure de l'avancement des travaux.
Le vendeur conserve les pouvoirs de maître de l'ouvrage jusqu'à la réception des travaux'.
Il s'agit d'un contrat de droit privé, dont l'objet est mixte dans la mesure où il porte tout à la fois sur une opération d'acquisition immobilière et une opération de construction, impliquant donc la réalisation de travaux.
L'acquéreur n'exerce pas les fonctions de maître de l'ouvrage de sorte que les ventes en l'état futur d'achèvement (VEFA) ne sont pas considérées comme des marchés de travaux au sens du code des marchés publics.
Elles ne sont donc pas soumises aux règles de publicité et de concurrence applicables à ces marchés.
La question s'est posée de savoir si les collectivités publiques pouvaient y recourir, dans la mesure où ces contrats échappaient aux règles de publicité et de concurrence édictées pour les marchés de travaux, et où en outre, en application de l'article 2 de la loi MOP du 12 juillet 1985, dans sa version applicable au litige, il est fait interdiction au maître de l'ouvrage de se démettre de cette fonction ('I. Le maître de l'ouvrage est la personne morale, mentionnée à l'article premier, pour laquelle l'ouvrage est construit. Responsable principal de l'ouvrage, il remplit dans ce rôle une fonction d'intérêt général dont il ne peut se démettre').
Or les URSSAF sont également soumises aux dispositions de la
loi du 12 juillet 1985🏛, dite loi MOP, puisqu'en application de l'article 1er, 3° de cette loi, dans sa version applicable au litige :
'Les dispositions de la présente loi sont applicables à la réalisation de tous ouvrages de bâtiment ou d'infrastructure ainsi qu'aux équipements industriels destinés à leur exploitation dont les maîtres d'ouvrage sont : (...)
3° Les organismes privés mentionnés à l'article L. 124-4 du code de la sécurité sociale, ainsi que leurs unions ou fédérations'.
Le
Conseil d'Etat, dans un arrêt du 8 février 1991, 57679⚖️, Région Midi Pyrénées,, publié, a jugé que :
"Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que l'opération qui devait faire l'objet du contrat passé entre la région Midi-Pyrénées et la société Manera a été engagée à l'initiative de la région et qu'elle tendait à faire réaliser, selon les caractéristiques définies par celle-ci, un immeuble destiné à devenir entièrement sa propriété et conçu pour satisfaire les besoins propres auxquels devait répondre l'édification de cet ouvrage public ;
Considérant que si aucune disposition législative n'interdit aux collectivités publiques de procéder à l'acquisition de biens immobiliers en utilisant le contrat de vente en l'état futur d'achèvement prévu à l'article 1601-3 du code civil, elles ne sauraient légalement avoir recours à ce contrat de vente de droit privé, dans lequel l'acheteur n'exerce aucune des responsabilités du maître de l'ouvrage et qui échappe tant aux règles de passation, notamment aux règles de concurrence, prévues par le code des marchés, qu'au régime d'exécution des marchés de travaux publics, lorsque, comme en l'espèce, l'objet de l'opération est la construction même pour le compte de la collectivité d'un immeuble entièrement destiné à devenir sa propriété et conçu en fonction de ses besoins propres ; que, par suite, la délibération par laquelle le bureau du conseil régional de Midi-Pyrénées a donné mandat à son président pour passer, dans les conditions ci-dessus rappelées, un contrat de vente en l'état futur d'achèvement avec la société Manera est entachée d'excès de pouvoir ; que la région Midi-Pyrénées n'est, dès lors, pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse en a prononcé l'annulation ;"
Le Conseil d'Etat n'a donc pas interdit par principe le recours au contrat de VEFA par les collectivités publiques mais a considéré, pour éviter un détournement de procédure au regard des dispositions du code des marchés publics et de la loi du 12 jullet 1985 sur la maîtrise d'ouvrage publique, que le recours à ce type de contrat était illicite lorsque tout à la fois, l'objet de l'opération est la construction même d'un immeuble pour le compte de la personne publique en cause, que l'immeuble est entièrement destiné à devenir sa propriété et qu'il a été conçu en fonction des besoins propres de la personne publique (CE, Avis 31 janvier 1995 n°356960).
Cette interdition se justifie par l'obligation pour les collectivités publiques de respecter dans le cadre des opérations de construction un certain nombre de règles de droit public, et par l'impossibilité de respecter ces règles dans le cadre d'un contrat de vente en l'état futur d'achèvement.
Cet arrêt du Conseil d'Etat ne vise que les collectivités publiques. Toutefois, l'interdiction, qu'il énonce, de recourir à la vente en l'état futur d'achèvement à certaines conditions ne saurait valoir seulement pour elles, mais s'applique également à toutes les personnes publiques et privées qui sont soumises à la loi MOP puisqu'aux termes de cette loi, ces personnes ont, de la même manière que les collectivités publiques, l'obligation d'être les maîtres d'ouvrage des ouvrages construits pour elles, maîtrise d'ouvrage qu'elles ne peuvent pas exercer dans le cadre d'une vente en l'état futur d'achèvement.
Cette jurisprudence du Conseil d'Etat a donc vocation à s'appliquer aux organismes de sécurité sociale soumis aux conditions de passation et d'exécution des marchés publics, et donc à l'URSSAF du Centre.
La société [M] promotion soutient que les conditions posées par cet arrêt n'ont pas été en l'espèce respectées.
Le recours au contrat de vente en l'état futur d'achèvement n'est pas possible lorsque l'immeuble qu'il s'agit de construire présente la triple caractéristique':
- d'être construit pour le compte d'une collectivité publique, «'à son initiative et selon les caractéristiques définies par cette collectivité'»,
- d'être entièrement destiné à devenir sa propriété,
- et d'être conçu en fonction de ses besoins propres.
S'agissant de la question de savoir si l'immeuble a été construit pour le compte de l'URSSAF, il convient de relever que sont versés aux débats un extrait du procès-verbal de la séance du Conseil d'administration de l'URSSAF de l'Indre du 25 mars 2013, dont il résulte que l'URSSAF a pris attache avec un promoteur qui a finalisé un projet de construction d'un immeuble destiné à accueillir ses services :
'Dans le cadre du projet immobilier de l'URSSAF de l'Indre, Mme [F] rappelle que les services de l'Acoss ont donné, l'été dernier, un avis défavorable à la proposition de M. [M], jugeant le coût de l'opération trop élevé.
L'URSSAF a donc initié un second dossier, avec un autre promoteur qui a finalisé un projet de construction sur un terrain avenue de la Châtre. La directrice fait appel à Mme [Ab], responsable RH et logistique pour présenter ce nouveau projet.
Ene début d'année 2013, M. [M] a fait une nouvelle offre de prix, assortie d'une proposition de reprise du bâtiment actuel de l'URSSAF.
(...)'.
L'UCANSS, dans un document daté du 2 avril 2013, examine le projet 'Maison Laure', nom initialement donné au projet de VEFA de la société Urbacity promotion immobilière. Dans ce document, l'UCANSS fait un certain nombre de remarques et de préconisations quant au projet proposé. On peut notamment lire qu'il 'conviendrait également de vérifier que le nombre de postes de travail prévu est en conformité avec les besoins de l'URSSAF et que les remarques ci-dessous sont prises en compte'. Sont encore préconisés divers éléments dans tous les lots, charpente (pose d'un isolant par l'exterieur sur l'ensemble des façades), menuiseries (volets roulants anti-relevage, brise-soleil...), plafonds suspendus, électricité ( prévoir des luminaires à LED dans les circulations, palier et sanitaires), commande par gradation automatique dans les bureaux, flexibilité des locaux respectée dans les luminaires et leurs commuandes) éclairage extérieur ( prévoir la gestion de l'éclairage depuis la GTC), téléphone et informatique(précablage avec performance de 10 Gbits), contrôle d'accès anti-intrusion, GTC... De même, la société Urbacity, dans un courrier du 23 septembre 2013 adressé à l'ACOSS (pièce n°93), indique avoir complété et modifié le description en fonction 'de nos engagements et de vos remarques'.
Il en résulte que c'est bien en considération des besoins de l'URSSAF que le projet a été réalisé, l'URSSAF ayant initié ce projet et défini les caractéristiques du bâtiment à construire en fonction de ses besoins propres.
Lors de sa réunion du 1er octobre 2013, l'ACOSS a donné son accord à l'acquisition en VEFA du projet de la SCI Coutant (autre nom du projet dit Ac Ad, autrement dit du projet Urbacity) pour un montant de 2.729.000 euros TTC, et au rachat de l'immeuble actuel pour un montant de 150 000 euros.
Le permis de démolir et de construire ont été accordés le 1er avril 2014.
Le contrat de réservation a été signé avec l'URSSAF du Centre le 4 avril 2014 soit trois jours plus tard, ce qui démontre bien l'existence d'une corrélation entre l'obtention du permis de construire et la signature du contrat de réservation.
Au terme de ce contrat, la société Urbacity s'est engagée à faire édifier, sur un terrain lui appartenant en propre un ensemble immobilier d'une surface de plancher de 921,10 mètres carrés, à usage de bureaux, après avoir fait démolir la maison existante, au prix de 2 729 000 euros, prix payé à hauteur de 15% à l'achèvement des fondations, 25% à la mise hors d'eau, 30% à l'achèvement de l'immeuble, et 5% à la livraison.
L'acte de vente en l'état futur d'achèvement a été signé le 17 juillet 2014. Il résulte de cet acte que le contrat porte sur la vente en l'état futur d'achèvement par la société Urbacity promotion immobilière à l'URSSAF du Centre, d'un ensemble immobilier sis [Adresse 1] à [Localité 6], à usage de bureaux, d'une surface utile de 842,75 mètres carrés et de 921,10 mètres carrés de plancher, au prix de 2 729 000 euros, à charge pour le vendeur d'en assurer la construction.
L'immeuble a donc vocation à devenir entièrement la propriété de l'URSSAF du Centre.
Cette opération tendait donc à faire réaliser, à l'initiative et selon les caractéristiques définies par l'URSSSAF du Centre, un immeuble destiné à devenir entièrement sa propriété et conçu pour satisfaire les besoins propres auxquels devait répondre l'édification de cet ouvrage, à savoir un bâtiment à usage de bureaux conformes à ses besoins, accessible aux personnes à mobilité réduite, comportant des places de stationnement.
Or, en application de la jurisprudence susvisée, applicable à l'URSSAF, elle ne pouvait le faire compte tenu des règles s'imposant à elle.. Elle ne s'est donc pas conformée aux règles applicables en signant ce contrat de VEFA puisqu'elle l'a fait dans des conditions non autorisées, de sorte qu'elle a en effet commis une faute en concluant ce contrat.
2 - Sur le moyen tiré de l'identité du signataire du contrat de VEFA
Moyens des parties
La société [M] promotion fait également valoir que l'acte de vente du 17 juillet 2014 ne correspond pas à l'autorisation qui a été donnée par l'ACOSS. Elle souligne en effet que ce contrat a été signé entre l'URSSAF du Centre et la société Urbacity, mais que l'ACOSS n'a jamais autorisé :
- l'URSSAF à conclure un contrat de VEFA avec la société Urbacity puisqu'elle a donné son accord à l'acquisition d'un bien à la SCI Coutant ;
- le financement de cette opération.
Or :
- selon les
articles R.217-1 et 217-2 du code de la sécurité sociale🏛🏛, l'URSSAF ne peut contracter en matière immobilière qu'après avoir reçu l'agrément préalable de l'ACOSS, ce qu'elle n'a pas obtenu en l'espèce puisque l'autorisation de contracter a été donnée au profit de la SCI Coutant, société qui n'a quant à elle jamais eu aucune existence légale ;
- l'ACOSS n'a donc pas exercé son contrôle tel qu'énoncé à l'
article L.225-1-1 du code de la sécurité sociale🏛, alors qu'il lui appartenait d'apprcier les garanties professionnelles et financières de la SCI Coutant et en particulier de ses associés.
Cette faute entache la légalité du contrat puisqu'il s'agit d'une irrégularité substantielle de nature à remettre en cause la validité du contrat attaqué.
L'URSSAF du Centre répond que :
- ce moyen est inopérant dès lors qu'il concerne la légalité de la délibération du 1er octobre 2013 par laquelle le conseil d'administration de l'ACOSS a autorisé l'URSSAF de l'Indre à souscrire au projet de la société URBACITY ; or la cour d'appel d'Orléans est incompétente pour juger de la légalité de cette délibération, seul le juge administratif étant en mesure d'apprécier l'éventuelle irrégularité de cette opération, et le tribunal administratif ayant déjà statué sur cette demande et l'ayant jugée irrecevable de sorte que cette délibération est devenue définitive ;
- subsidiairement, que s'il existe, dans la délibération du 1er octobre 2013 de l'ACOSS, une erreur de plume dans la forme sociale du cabinet d'architecte, qui était la SCPA Coutant Oliveiro et non la SCI Coutant, c'est sans incidence sur l'avis rendu par l'ACOSS et sur le contrat conclu ;
- l'ACOSS n'était pas tenue d'évaluer les garanties financières, professionnelles et techniques de son cocontractant, puisque le contrat de VEFA en litige ne pouvait s'analyser comme un marché public, et qu'aucune procédure particulière de publicité et de mise en concurrence n'était nécessaire. L'ACOSS avait pour seule obligation de se prononcer au titre du contrôle des opérations immobilière des URSSAF (L225-15-1-1 du code de la sécurité sociale), ce qui n'implique nullement l'appréciation par l'ACOSS des garanties techniques, professionnelles et financières des porteurs de projets immobiliers, mais seulement de la pertinence et de la soutenabilité financière des projets soumis.
Réponse de la cour
Il convient en premier lieu de confirmer le jugement en ce qu'il a retenu que le juge judiciaire n'est pas compétent pour apprécier la légalité d'un acte administratif. La légalité de la décision de l'ACOSS du 1er octobre 2013, ne peut dès lors être discutée devant cette cour, de sorte que les moyens relatifs au fait que l'ACOSS n'aurait pas effectué comme il l'aurait dû les contrôles auxquels il est tenu avant d'autoriser une opération immobilière sont inopérants.
S'agissant en revanche des effets de cette décision, il est exact que l'ACOSS a autorisé l'acquisition en VEFA du projet de la SCI Coutant pour un montant de 2 729 000 euros TTC et le rachat par cette SCI de l'immeuble actuel au prix de 150 000 euros.
Selon l'article R.217-1 du code de la sécurité sociale :
'En vue de l'installation de leurs services administratifs, les organismes de sécurité sociale peuvent acquérir ou prendre à bail des terrains ou des immeubles bâtis, construire des immeubles ou les aliéner. Ils peuvent également réaliser des ventes ou des échanges d'immeubles dont ils n'ont plus l'utilisation.
Ces opérations doivent être décidées par le conseil ou le conseil d'administration. Elles sont soumises à l'avis des commissions instituées par le décret n° 69-825 du 28 août 1969".
C'est donc l'opération qui doit être autorisée par l'ACOSS. Or ainsi que l'a à juste titre relevé le premier juge, le projet identifié comme celui de la 'SCI Coutant' dans la décision de l'ACOSS, d'un montant de 2 729 000 euros TTV avec rachat de l'immeuble actuel pour 150 000 euros, et dénommé 'projet Ac Ad' dans d'autres courriers, correspond bien au projet d'acquisition en VEFA d'un immeuble à usage de bureaux sur la parcelle située [Adresse 1] à [Localité 6], et donc correspond bien à l'objet du contrat qui a été conclu le 17 juillet 2014 par l'URSSAF avec la société Urbacity Promotion Immobilière, dont l'ACOSS a été en mesure d'apprécier la pertinence. L'opération autorisée, nonobstant l'erreur sur la dénomination du cocontractant, est bien celle qui a été conclue le 17 juillet 2014.
La preuve d'une faute n'est donc pas rapportée de ce chef.
3 - Sur l'irrégularité tirée de l'absence d'avis du service des Domaines
Moyens des parties
La société [M] Promotion fait valoir que pour pouvoir procéder à l'acquisition en VEFA d'un immeuble, l'URSSAF du Centre devait nécessairement disposer de l'avis du service des Domaines portant sur les conditions financières de l'opération. Or l'ACOSS a communiqué un avis des Domaines en date du 20 mars 2013, qui n'était valable qu'un an, tandis que la vente n'a été réalisée que le 17 juillet 2014.
Elle ajoute que le prix au mètre carré de l'immeuble acquis tel que prévu dans le contrat de VEFA est largement supérieur à l'estimation du service des Domaines. Or la délibération du 1er octobre 2013 prise par le Conseil d'administration de l'ACOSS ne contient aucune décision motivée autorisant l'URSSAF Centre à passer outre l'avis du service des Domaines, en contravention avec les arties
l 3 et 5 du décret du 14 mars 1986🏛🏛.
Enfin, elle souligne que la proposition qu'elle faisait était financièrement beaucoup plus intéressante que celle finalement acceptée par l'URSSAF.
L'URSSAF du Centre répond que :
- la cour d'appel d'Orléans est incompétente pour juger de la légalité de la conclusion du contrat attaqué en vertu de l'acte administratif que constitue l'avis du service des Domaines ;
- ce moyen a été soulevé devant le tribunal administratif de Limoges et a été rejeté ;
- en tout état de cause, le coût d'acquisition est inférieur de 446 833,66 euros à l'estimation haute du service des Domaines, et le coût au mètre carré (2333,26 euros par mètre carré) est dans la fourchette du service des Domaines, de sorte que l'ACOSS n'avait pas besoin de prendre une décision motivée pour passer outre l'avis du service des Domaines ;
- enfin, l'avis du services des Domaine demeure valable au-delà d'un an, si aucun changement notable dans les circonstances de fait et de droit ne s'est produit, et le
décret du 14 mars 1986🏛 n'impose en aucune manière une nouvelle saisine de [Adresse 7].
Réponse de la cour
La société [M] Promotion soutient que l'URSSAF du Centre ne pouvait légalement conclure le contrat le 17 juillet 2014 sans avoir préalablement fait procéder à une nouvelle consultation par le service des Domaines.
S'agissant en premier lieu du délai de validité de l'avis de France Domaine, rendu le 20 mars 2013, celui-ci mentionne qu'une nouvelle consultation du Domaine serait nécessaire si l'opération n'était pas réalisée dans le délai d'un an.
La décision de l'ACOSS qui a autorisé la réalisation de cette opération et le prix d'acquisition date du 1er octobre 2013 et a donc été prise dans le délai de 12 mois susvisé, de sorte que la décision ayant conduit à la conclusion du contrat, que l'avis des Domaines a vocation à éclairer, a été rendue dans ce délai.
En outre, l'acte de réservation a été signé le 4 avril 2013, soit à peine plus d'un an après la date de l'avis des Domaines. L'acte authentique, signé en considération du contra de réservation, a été signé quant à lui le 14 juillet 2013, soit 16 mois plus tard.
Or les dispositions de l'
article 6 du décret du 14 mars 1986🏛 ne limitent pas la durée de validité de l'avis du service des Domaines, lequel demeure donc valable au-delà d'un an s'il n'est pas justifié d'un changement notable dans les circonstances de fait et de droit existant au moment de l'évaluation. Ne sont versés en l'espèce aux débats aucun élément de nature à établir que de tels changements seraient survenus entre le 20 mars 2013 et le 17 juillet 2014, de sorte que le moyen tiré de la caducité de l'avis des Domaines sera rejeté.
S'agissant en second lieu du moyen tiré de l'absence de conformité du prix fixé dans le contrat à l'évaluation des Domaines, l'avis des Domaines est le suivant (pièce n° 84) : 'Compte tenu des données du marché immobilier et des caractéristiques du bien à évaluer, sa valeur vénale est estimée selon calcul effectué à partir d'une surface utile brute de 1059 mètres dans une fourchette de prix comprise entre 2 360 000 euros HT et 2 596 000 euros HT'.
Le bien a été acquis au prix HT de 2 274 166,66 euros (TTC 2 729 000 euros), donc à un prix, en valeur absolue, en-deça de l'évaluation des Domaines.
La société [M] Promotion compare les prix au mètre carré et fait valoir que :
- l'avis des Domaines conduit à un prix au mètre carré compris entre 2228,50 euros HT et 2 451,30 euros HT ;
- le contrat signé avec la société Urbacity porte sur une surface utile de 842,75 mètres carrés et une surface de plancher de 921,10 mètres carrés, soit un prix au mètre carré égal à 2 469 euros HT ou 2 698 euros HT selon la surface prise en considération.
Toutefois, il convient de relever que le service des Domaines a pris en considération une surface 'utile exploitable de 1059,19 mètres carrés' et une surface utile nette d'exploitation de 859,69 mètres carrés.
L'acte de vente mentionne quant à lui que la surface utile des bâtiments sera de 842,75 mètres carrés et la surface de plancher de 921,10 mètres carrés.
La comparaison du prix au mètre carrés, au regard de la surface utile nette d'exploitation, s'établit donc comme suit :
- Domaines : 2 360 000/ 859,69 = 2 745,17 et 2 596000/859,69 = 3019,69 euros ;
- contrat de vente : 2 274 166,66/ 842,75 = 2698,51 euros.
Le bien acquis en VEFA a donc une valeur absolue inférieure à l'évaluation du service des Domaines. Le prix au mètre carré est également inférieur à l'évaluation des Domaines si on prend en consdiération la surface utile nette d'exploitation.
Enfin, s'agissant des interrogations de la société [M] Promotion sur la stratégie immobilière poursuivie par l'URSSAF Centre dès lors que le projet qu'elle portait était plus intéressant financièrement, il convient de relever que ce choix ne relevait pas seulement de considérations financières mais d'un ensemble d'éléments - taille des locaux, frais de fonctionnement, localisation...- qu'il appartenait à l'URSSAF d'apprécier et de mettre en balance pour prendre sa décision.
Il ne sera pas retenu de faute de ce chef.
II - Sur la demande d'annulation du contrat de VEFA conclu le 17 juillet 2014
Moyens des parties
La société [M] Prootion sollicite l'annulation du contrat du 17 juillet 2014 au motif qu'il est entaché de nullité absolue en raison de la violation d'une règle d'ordre public. Elle relève qu'en matière de contrats soumis aux règles de la commande publique, la mise en oeuvre des procédures de publicité et de mise en concurrence participe de l'intérêt général et que leur méconnaissance doit être sanctionnée par le prononcé de la nullité absolue du contrat. Elle rappelle que depuis l'arrêt 'Tropic travaux' du 16 juillet 2007, le Conseil d'Etat a autorisé tout concurent évincé à saisir le juge adminitratif d'une action en contestation de la validité du contrat.
Elle fait valoir qu'elle a intérêt à agir puisque son offre avait toutes les chances d'être retenue si la procédure de passation du contrat conduite par l'URSSAF avait été régulière.
L'URSSAF répond que le contrat est parfaitement légal.
Réponse de la cour
Il convient de relever que la demande d'annulation d'un contrat conclu avec un tiers qui n'a pas été appelé dans la cause est, de ce seul chef, irrecevable en ce qu'elle contrevient directement au principe du contradictoire.
III - Sur la demande de dommages et intérêts
Moyens des parties
La société [M] Promotion sollicite la condamnation de l'URSSAF du Centre à l'indemniser :
- à titre principal, sur le fondement de la responsabilité délictuelle de droit commun : rappelant que le juge judiciaire peut être saisi par un candidat évincé d'un recours indemnitaire sur le fondement de l'
article 1382 du code civil🏛, elle sollicite à titre de dommages et intérêts le montant des dépenses engagées pour réaliser un plateau de bureaux de 1325 mètres carrés répondant aux besoins de l'URSSAF du Centre, soit une somme de 1.842.030 euros TTC.
- à titre subsidiaire, elle sollicite l'indemnisation du préjudice subi en raison de la perte d'une chance sérieuse de se voir attribuer le contat de vente ;
- à titre infiniment subsidiaire, elle demande l'indemnisation du préjudice subi du fait de l'immobilisation prolongée du plateau de bureaux supplémentaires conçu et réalisé pour ses besoins.
L'URSSAF fait valoir que les demandes indemnitaires de la société [M] promotion doivent être rejetées en ce que :
- le fait pour un pouvoir adjudicateur d'avoir commis une faute ne suffit pas à permettre l'indemnisation du candicat évincé, il faut en outre que celui-ci démontre en quoi cette faute l'a empêché de remettre son offre dans les mêmes conditions que ses concurrents. Or en l'espèce, la société [M] promotion ne démontre nullement en quoi les fautes le cas échant commises l'ont empêchée de présenter son offre dans les mêmes conditions que sa concurrrente.
- lorsqu'un candidat irrégulièrement évincé disposait d'une chance sérieuse de remporter le marché, il a droit à être indemnisé du seul manque à gagner correspondant au bénéfice net qu'il aurait retiré du marché. La société [M] promotion ne saurait donc être indemniséée de la totalité des sommes déboursées pour la réalisation de l'immeuble en cause, qu'il lui est loisible de louer ou de vendre.
Réponse de la cour
Il résulte des développements précédents que l'URSSAF a commis une faute en recourant à une VEFA en violation des règles applicables.
Cette faute a causé un préjudice à la société [M] promotion dans la mesure où sa proposition a été rejetée au profit de cette VEFA, qui n'était pas régulière.
Si cette faute n'a donc pas empêché la société [M] promotion de remettre son offre, elle lui a en revanche fait perdre une chance de la voir accepter puisque sa proposition a été rejetée au profit d'une opération irrégulière.
Il en est donc résulté un préjudice pour la société [M] promotion, dont elle est fondée à obtenir réparation.
Elle sollicite en premier lieu l'indemnisation des dépenses nécessaires à la construction de la surface qu'elle avait destinée à l'URSSAF, à savoir le premier étage de son immeuble.
Toutefois, il convient tout d'abord de relever que selon acte authentique en date du 21 décembre 2012, la société [M] Promotion, après avoir obtenu un permis de construire le 6 septembre 2012, a acheté la parcelle en cause à la Commune de [Localité 6] (pièce n°37).
Or il résulte des pièces produites qu'elle n'avait, ni au moment de l'obtention du permis de construire, ni au moment de la signature de l'acte authentique, aucune certitude sur l'engagement de l'URSSAF, puisqu'au contraire, dans un mail du 6 septembre 2012, l'URSSAF lui avait indiqué qu'elle ne donnait pas suite au projet car une solution plus économique avait été trouvée dans le cadre d'un projet de relogement en partenariat avec la MSA ; le 13 novembre 2012 de nouveau, l'URSSAF lui avait fait savoir qu'elle s'orientait vers une autre solution.
Quand bien même des négociations ont ultérieurement repris sur d'autres bases, elle ne disposait donc d'aucune certitude quant à la réalisation de ce projet, avec l'URSSAF, ni le cas échéant sur ses modalités, ce qui ne l'a pas empêchée d'acheter le terrain. Elle destinait au demeurant d'autres parties du bâtiment à d'autres institutions, de sorte qu'elle ne l'a pas acheté exclusivement en vue de la réalisation d'une opération immobilière avec l'URSSAF.
Elle ne saurait dès lors imputer à la faute commise par l'URSSAF le coût d'acquisition du terrain, les frais de notaire et de géomètre qu'elle aurait exposés de toutes façons.
De même, elle a pris la décision, nonobstant l'absence de contrat signé et d'engagement ferme de l'URSSAF, d'édifier un bâtiment de deux étages, dont le premier étage était destiné à être vendu à l'URSSAF. Or là encore, elle ne saurait imputer à l'URSSAF sa décision de construire un bâtiment comportant un plateau destiné à l'URSSAF avant même qu'un contrat avec elle ne soit signé et alors en outre qu'elle savait qu'une telle opération ne dépendait pas de la seule volonté de l'URSSAF mais était subordonnée à l'autorisation d'un organisme de tutelle.
Elle ne saurait donc imputer à la faute de l'URSSAF les dépenses qu'elle a pris le risque d'exposer sans avoir de certitude sur la réalisation du projet.
En tout état de cause, il sera relevé que les frais d'édification d'un bâtiment ou d'une partie d'un bâtiment dont elle reste propriétaire, et dont elle a la jouissance et la libre disposition, ne constituent pas un préjudice indemnisable.
Son préjudice consiste dans la perte d'une chance, si l'URSSAF n'avait pas irrégulièrement contracté avec la société Urbacity, de voir sa proposition retenue, et donc de percevoir le bénéfice attendu pour elle de cette opération.
S'agissant de l'évaluation du bénéfice attendu, le prix de vente proposé était de 3 100 000 euros TTC, soit, en considération du taux de TVA de 20% applicable (selon l'acte notarié du 17 juillet 2014), un prix de 2 583 333,33 euros HT.
La société [M] promotion estime à la somme de 1 842 030 euros HT le montant des dépenses qu'elle a engagées pour concevoir et réaliser le plateau qu'elle avait destiné à l'URSSAF, en considération du montant total de l'opération (5 095 130 euros) ramené au nombre de mètres carrés qui devait être attribué à l'URSSAF (1325 mètres carrés) sur la SHON totale (3665 mètres carrés).
Le bénéfice attendu de cette opération par la société [M] Promotion peut donc être évalué à 2 583 333,33 - 1 842 030,00 = 741 303,33 euros.
S'agissant de la perte de chance, il convient de constater, de première part, que sa proposition n'était pas seulement en balance avec le projet de la société Urbacity, mais également avec un autre projet consistant en la réhabilitation du bâtiment qui était occupé par l'URSSAF. Il résulte en effet de l'étude comparative annexée à l'avis de la Commission de gestion des moyens de l'ACOSS, réunion du 27 septembre 2013 (pièce n°109), que ce projet, qui prévoyait des travaux de réhabilitation d'un montant de 3 005 400 euros, pour une surface de 1487 mètres carrés, permettait donc d'obtenir un prix au mètre caré de 2021 euros par mètre carré. Cette proposition était parfaitement régulière, de sorte que la société [M] Promotion soutient vainement que seule son offre était régulière.
La société [M] promotion soutient que dans sa dernière proposition en date du 24 septembre 2013, elle proposait de céder un plateau de bureaux de 1325 mètres carrés pour un montant de 2 395 485 euros HT, soit un prix de 1808 euros par mètres carrés.
Toutefois, aucun des éléments produits ne permet d'établir que l'ACOSS a reçu cette proposition.
En effet :
- dans un courrier du 18 juillet 2013, l'ACOSS a demandé à la société [M] Promotion si elle maintenait sa proposition ; l'ACOSS écrit (pièce n°60, courrier du 5 novembre 2013) que 'par courrier du 24 juillet 2013, votre
client a confirmé le périmètre et le prix de son offre. Ces éléments ont clos pour l'ACOSS les échanges sur ce projet pour permettre qu'une décision soit prise lors de la commission de gestion des moyens du 12 septembre 2013'.
- aucun des éléments du dossier ne permet en tout état de cause d'établir que l'ACOSS a reçu la nouvelle proposition figurant dans le document daté du 24 septembre 2013 dont elle ne fait nullement état ; le compte-rendu de la séance de la réunion du 1er octobre 2013 fait au contraire état de l'absence d'élément nouveau susceptible de remettre en cause la solution initialement proposée par la commission (pièce n°82).
- au demeurant, dans son courrier du 8 octobre 2013, l'avocat de la société [M] Promotion lui-même ne fait nullement état de cette nouvelle proposition, mais reprend au contraire la proposition du 19 février 2013 à savoir :
- un compromis en VEFA pour 3 100 000 euros TTC ;
- rachat des actuels locaux de l'URSAFF au prix de 350 000 euros.
L'avocat propose, si l'URSSAF a besoin d'une surface moins importante, de faire une nouvelle offre avec une surface moins importante. Il n'est fait nulle référence à l'offre du 24 septembre 2013.
- à supposer même qu'une telle proposition ait été envoyée le 24 septembre 2013, il ne peut être considéré qu'elle l'a été dans un délai utile permettant son instruction avant la réunion de la commission de gestion des moyens du 27 septembre 2013 qui, après une analyse des différentes propositions, a émis un avis en vue de la réunion de l'ACOSS du 1er octobre 2013.
C'est donc en considération de la proposition faite le 19 février 2013 qu'il convient d'examiner la perte de chance de la société [M] Promotion.
Le tableau comparatif établi par la Commission de gestion des moyens le 27 septembre 2013 mentionne les éléments suivatns de prix et de surface :
- projet de réhabilitation :
- SHON : 1487 mètres carrés
- SUN : 896 mètres carrés
- prix : 3 005 400 euros
- projet immeuble [M] promotion :
- 3 100 000 euros - 350 000 euros (rachat) = 2 750 000 euros
- SHON : 1325 mètres carrés
- SUN 612 mètres carrés
La comparaison du prix au mètre carré est donc relativement similaire en considération de la SHON de ces deux projets ( projet [M] promotion : 2075,47 euros ; projet de réhabilitation : 2021,12 euros), et moins élevé pour la réhabilitation en considération de la SUN (3354,24 euros pour la réhabilitation ; 4493,46 euros pour la société [M] promotion).
En outre, le prix de l'opération n'est pas le seul critère de choix du projet le plus adapté. Ainsi, dans son courrier du 5 novembre 2013, le président de l'ACOSS explique que l'objectif de maîtrise des dépenses du secteur public a conduit à préférer un projet qui soit plus petit et pas en copropriété.
Il en résulte qu'il n'est aucunement certain que si le projet de VEFA avec la société Urbacity n'avait pas été retenu, celui de la société [M] promotion, qui impliquait une mise en copropriété, l'aurait été. Le statut de copropriétaire entraîne en effet le paiement de charges supplémentaires, tenant notamment aux frais afférents à la gestion même de la copropriété et notamment aux frais de syndic. Il représente en outre une contrainte en terme de gestion financière en ce que les décisions concernant les parties communes et la gestion de l'immeuble doivent être prises collectivement de sorte que le copropriétaire n'en a pas une totale maîtrise. La préférence de l'URSSAF pour un projet ne s'inscrivant pas dans une copropriété répondait donc à un souci de maîtrise des dépenses publiques.
Enfin, il résulte des pièces produites que l'URSAFF a pris en considération, pour faire son choix, le critère de la taille des locaux proposés. Ainsi, il est établi qu'elle a demandé la diminution de la surface du projet Urbacity (pièce n°109) afin de parvenir à un ratio de 11,24 mètres carrés par agent pour un total de 47 agents, et s'est orientée finalement vers le projet présentant la surface la moins importante.
Les deux projets alternatifs à celui qui a été retenu avaient des surfaces sensiblement plus élevées. L'URSSAF, compte tenu de sa volonté de maîtriser ses frais de fonctionnement, avait la possibilité, si aucun des projets ne lui convenait, notamment parce que les surfaces en résultant étaient trop importantes par rapport à ses besoins et notamment en considération des ratios de mètre carré par personnel, de ne retenir aucun projet et de ne pas effectuer cette opération dans l'immédiat.
Force est enfin de constater qu'en dépit des négociations entamées depuis 2011 avec la société [M] promotion, l'URSSAF ne s'est pas contentée de cette option mais a au contraire continué à envisager d'autres solutions, ce dont elle lui a d'ailleurs fait part à plusieurs reprises. Postérieurement à la réception de la proposition de la société [M] promotion le 19 février 2013, l'URSSAF a négocié avec un autre promoteur d'une part, et continué à réfléchir à la solution d'une réhablitation puisqu'elle a actualisé le chiffrage des travaux et pris en considération le relogement du personel pendant les travaux, ce qui démontre que la proposition qui lui avait été faite par cette société ne la satisfaisait pas entièrement.
En considération de ces éléments, la perte de chance pour la société [M] promotion de voir son projet retenu si le projet de la société Urbacity n'avait pas été retenu ne saurait excéder 20%.
Le préjudice de la société [M] promotion sera donc évalué à la somme de 20% X 741 303,33 euros , soit un total de 148 260,66 euros, au paiement de laquelle l'URSSAF du Centre sera condamnée.
La demande faite à titre infiniment subsidiaire, relative à l'indemnisation du préjudice découlant de l'immobilisation prolongée du bien de la société [M] promotion, à hauteur de 511 944,83 euros, sera rejetée dès lors d'une part que le préjudice de la société [M] promotion consécutif à la faute de l'URSSAF résidait dans une perte de chance dont elle a été indemnisée, et en tout état de cause en l'absence de tout élément justificatif des difficultés de location évoquées.
Sur les demandes accessoires
L'URSSAF du Centre sera tenue aux dépens de la procédure de première instance et d'appel.
Les circonstances de la cause justifient de la condamner à verser à la société [M] promotion une somme de 3500 euros au titre de l'article 700 du code de procédure civile.
