61997J0166

Arrêt de la Cour (cinquième chambre)
du 18 mars 1999.

Commission des Communautés européennes contre République française.

Manquement d'Etat - Conservation des oiseaux sauvages - Zones de protection spéciale.

Affaire C-166/97.

Recueil de Jurisprudence 1999 page I-1719

1 États membres - Obligations - Exécution des directives - Manquement - Justification - Inadmissibilité

(Traité CE, art. 169)

2 Recours en manquement - Examen du bien-fondé par la Cour - Situation à prendre en considération - Situation à l'expiration du délai fixé par l'avis motivé

(Traité CE, art. 169)

3 Environnement - Conservation des oiseaux sauvages - Directive 79/409 - Mesures de conservation spéciale - Obligations des États membres - Obligation de conférer aux zones de protection spéciale un statut juridique de protection suffisant - Portée

(Directive du Conseil 79/409, art. 4, § 1 et 2)

4 Environnement - Conservation des oiseaux sauvages - Directive 79/409 - Mesures de conservation spéciale - Obligations des États membres - Obligation de prendre des mesures pour éviter la pollution et la détérioration des habitats - Violation - Condition - Zone classée ou devant être classée en zone de protection spéciale

(Directive du Conseil 79/409, art. 4, § 1, 2 et 4)

1 Un État membre ne saurait exciper de dispositions, pratiques ou situations de son ordre juridique interne pour justifier l'inobservation des obligations et délais prescrits par une directive.

2 Dans le cadre d'un recours au titre de l'article 169 du traité, l'existence d'un manquement doit être appréciée en fonction de la situation telle qu'elle se présentait au terme du délai fixé dans l'avis motivé.

3 L'article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive 79/409, concernant la conservation des oiseaux sauvages, impose aux États membres de conférer aux zones de protection spéciale y visées un statut juridique de protection susceptible d'assurer, notamment, la survie et la reproduction des espèces d'oiseaux mentionnées à l'annexe I de la directive, ainsi que la reproduction, la mue et l'hivernage des espèces migratrices non visées à cette annexe dont la venue est régulière.

Un régime de protection en vertu duquel une zone de protection spéciale ne bénéficie que des statuts de domaine public et de réserve de chasse maritime, faute de comporter des mesures concrètes dans les domaines autres que la chasse, ne suffit pas à assurer une protection suffisante au sens desdites dispositions.

4 Les États membres sont tenus, en vertu de l'article 4, paragraphe 4, de la directive 79/409, concernant la conservation des oiseaux sauvages, de prendre les mesures appropriées pour éviter la pollution et la détérioration des habitats des espèces concernées, même à l'égard d'une zone qui n'a pas été classée en zone de protection spéciale dès lors qu'elle devait l'être au titre de la directive. Il s'ensuit que toute violation de cette disposition présuppose que la zone concernée relève des territoires les plus appropriés en nombre et en superficie à la conservation des espèces protégées, au sens de l'article 4, paragraphe 1, quatrième alinéa, de la directive, spécifiant les critères pour procéder à un tel classement.

A cet égard, le seul fait qu'un site ait été inclus par l'État membre dans un inventaire de zones importantes pour la conservation des oiseaux ne prouve pas qu'il devait être classé en zone de protection spéciale.

Dans l'affaire C-166/97,

Commission des Communautés européennes, représentée initialement par MM. Richard B. Wainwright, conseiller juridique principal, et Jean-Francis Pasquier, fonctionnaire national détaché auprès du service juridique de la Commission, puis par MM. Richard B. Wainwright et Olivier Couvert-Castéra, fonctionnaire national détaché auprès du service juridique de la Commission, en qualité d'agents, ayant élu domicile à Luxembourg auprès de M. Carlos Gómez de la Cruz, membre du même service, Centre Wagner, Kirchberg,

partie requérante,

contre

République française, représentée par Mme Kareen Rispal-Bellanger, sous-directeur des affaires juridiques du ministère des Affaires étrangères, et M. Romain Nadal, secrétaire adjoint des affaires étrangères à la même direction, en qualité d'agents, ayant élu domicile à Luxembourg au siège de l'ambassade de France, 8 B, boulevard Joseph II,

partie défenderesse,

ayant pour objet de faire constater que, en ne prenant ni les mesures de conservation spéciale pour les habitats d'oiseaux dans l'estuaire de la Seine ni les mesures appropriées pour éviter la détérioration de ces habitats, la République française a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 4 de la directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages (JO L 103, p. 1),

LA COUR

(cinquième chambre),

composée de MM. J.-P. Puissochet, président de chambre, P. Jann, C. Gulmann (rapporteur), L. Sevón et M. Wathelet, juges,

avocat général: M. N. Fennelly,

greffier: Mme D. Louterman-Hubeau, administrateur principal,

vu le rapport d'audience,

ayant entendu les parties en leur plaidoirie à l'audience du 15 octobre 1998,

ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 10 décembre 1998,

rend le présent

Arrêt

1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 30 avril 1997, la Commission des Communautés européennes a introduit, en vertu de l'article 169 du traité CE, un recours visant à faire constater que, en ne prenant ni les mesures de conservation spéciale pour les habitats d'oiseaux dans l'estuaire de la Seine ni les mesures appropriées pour éviter la détérioration de ces habitats, la République française a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 4 de la directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages (JO L 103, p. 1, ci-après la "directive oiseaux").

2 L'article 4 de cette directive dispose:

"1. Les espèces mentionnées à l'annexe I font l'objet de mesures de conservation spéciale concernant leur habitat, afin d'assurer leur survie et leur reproduction dans leur aire de distribution.

A cet égard, il est tenu compte: a) des espèces menacées de disparition;

b) des espèces vulnérables à certaines modifications de leurs habitats;

c) des espèces considérées comme rares parce que leurs populations sont faibles ou que leur répartition locale est restreinte;

d) d'autres espèces nécessitant une attention particulière en raison de la spécificité de leur habitat.

Il sera tenu compte, pour procéder aux évaluations, des tendances et des variations des niveaux de population.

Les États membres classent notamment en zones de protection spéciale les territoires les plus appropriés en nombre et en superficie à la conservation de ces dernières dans la zone géographique maritime et terrestre d'application de la présente directive.

2. Les États membres prennent des mesures similaires à l'égard des espèces migratrices non visées à l'annexe I dont la venue est régulière, compte tenu des besoins de protection dans la zone géographique maritime et terrestre d'application de la présente directive en ce qui concerne leurs aires de reproduction, de mue et d'hivernage et les zones de relais dans leur aire de migration. A cette fin, les États membres attachent une importance particulière à la protection des zones humides et tout particulièrement de celles d'importance internationale.

3....

4. Les États membres prennent les mesures appropriées pour éviter dans les zones de protection visées aux paragraphes 1 et 2 la pollution ou la détérioration des habitats ainsi que les perturbations touchant les oiseaux, pour autant qu'elles aient un effet significatif eu égard aux objectifs du présent article. En dehors de ces zones de protection, les États membres s'efforcent également d'éviter la pollution ou la détérioration des habitats."

3 La directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (JO L 206, p. 7, ci-après la "directive habitats"), prévoit, en son article 7, que les obligations découlant de son article 6, paragraphes 2, 3 et 4, "se substituent aux obligations découlant de l'article 4 paragraphe 4 première phrase de la directive 79/409/CEE en ce qui concerne les zones classées en vertu de l'article 4 paragraphe 1 ou reconnues d'une manière similaire en vertu de l'article 4 paragraphe 2 de ladite directive à partir de la date de mise en application de la présente directive ou de la date de la classification ou de la reconnaissance par un État membre en vertu de la directive 79/409/CEE si cette dernière date est postérieure".

4 L'article 6, paragraphe 3 et 4, de la directive habitats dispose:

"3. Tout plan ou projet non directement lié ou nécessaire à la gestion du site mais susceptible d'affecter ce site de manière significative, individuellement ou en conjugaison avec d'autres plans et projets, fait l'objet d'une évaluation appropriée de ses incidences sur le site eu égard aux objectifs de conservation de ce site. Compte tenu des conclusions de l'évaluation des incidences sur le site et sous réserve des dispositions du paragraphe 4, les autorités nationales compétentes ne marquent leur accord sur ce plan ou projet qu'après s'être assurées qu'il ne portera pas atteinte à l'intégrité du site concerné et après avoir pris, le cas échéant, l'avis du public.

4. Si, en dépit de conclusions négatives de l'évaluation des incidences sur le site et en l'absence de solutions alternatives, un plan ou projet doit néanmoins être réalisé pour des raisons impératives d'intérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique, l'État membre prend toute mesure compensatoire nécessaire pour assurer que la cohérence globale de Nature 2000 est protégée. L'État membre informe la Commission des mesures compensatoires adoptées.

Lorsque le site concerné est un site abritant un type d'habitat naturel et/ou une espèce prioritaires, seules peuvent être évoquées des considérations liées à la santé de l'homme et à la sécurité publique ou à des conséquences bénéfiques primordiales pour l'environnement ou, après avis de la Commission, à d'autres raisons impératives d'intérêt public majeur."

5 Selon l'article 23, paragraphe 1, de la directive habitats, les États membres mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à cette directive dans un délai de deux ans à compter de sa notification. Cette directive ayant été notifiée en juin 1992, ledit délai a expiré en juin 1994.

6 Le 23 décembre 1992, la Commission a adressé au gouvernement français une lettre de mise en demeure pour inobservation, notamment, de la directive oiseaux, relativement à l'estuaire de la Seine. La Commission y considérait que la zone de protection spéciale (ci-après la "ZPS") créée en 1990 avait une superficie insuffisante pour répondre aux exigences ornithologiques et que le statut de protection de cette ZPS, défini par la convention conclue le 11 avril 1985 entre le ministère de l'Environnement et les ports autonomes du Havre et de Rouen (ci-après la "convention"), n'était pas satisfaisant. La Commission indiquait, en outre, que l'aménagement d'un dépôt de titanogypse en bordure de la ZPS était incompatible avec la directive oiseaux.

7 Tout en reconnaissant la grande valeur biologique de l'estuaire de la Seine, le gouvernement français a répondu, le 18 novembre 1993, qu'il considérait que le statut de protection en vigueur était suffisant pour garantir le respect de l'engagement de conservation des habitats d'oiseaux pris lors de la création de la ZPS. Il a contesté que le dépôt de titanogypse puisse constituer une infraction à la directive oiseaux puisque celui-ci se situait à l'extérieur de la ZPS.

8 Estimant que ces explications étaient insuffisantes, la Commission a, le 3 juillet 1995, adressé à la République française un avis motivé par lequel, d'une part, elle constatait que, en ne prenant ni les mesures de conservation spéciale pour les habitats d'oiseaux dans l'estuaire de la Seine ni les mesures appropriées pour éviter la détérioration de ces habitats, cet État membre avait manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 4 de la directive oiseaux, et, d'autre part, elle l'invitait à prendre, dans un délai de deux mois à compter de sa notification, les mesures requises pour se conformer à cet avis motivé.

9 Par lettre du 19 octobre 1995, le gouvernement français a notamment répondu que, la convention n'étant qu'une disposition transitoire, il était envisagé d'adopter d'abord un décret portant création d'une réserve naturelle qui permettrait d'assurer à court terme et de manière pérenne la protection des zones les plus sensibles de l'estuaire et de prendre, ensuite, d'autres mesures visant à sauvegarder de manière efficace le patrimoine naturel de l'estuaire.

Sur le fond

10 La Commission fait grief à la République française, en premier lieu, de ne pas avoir classé en ZPS une superficie suffisante dans l'estuaire de la Seine, en deuxième lieu, de ne pas avoir conféré à la ZPS classée en 1990 un statut juridique permettant d'atteindre les objectifs de conservation poursuivis par la directive oiseaux et, en troisième lieu, de ne pas avoir pris les mesures nécessaires pour éviter la détérioration de l'estuaire de la Seine en laissant s'implanter une usine de titanogypse qui compromet les conditions de vie des oiseaux dans cet habitat.

Sur l'étendue de la ZPS

11 La Commission indique que l'estuaire de la Seine est l'une des zones humides les plus importantes du littoral français sur le plan ornithologique et constitue un site particulièrement fréquenté par de très nombreuses espèces figurant à l'annexe I de la directive oiseaux ainsi que par des espèces migratrices. La création en 1990 par la République française d'une ZPS d'une superficie de 2 750 hectares ne satisferait pas aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive oiseaux. En effet, 21 900 hectares de l'estuaire de la Seine auraient été reconnus en 1994 par les autorités françaises, en raison de leur intérêt ornithologique scientifiquement prouvé, comme constituant une zone importante pour la conservation des oiseaux (ci-après la "ZICO"). En outre, 7 800 hectares de cet estuaire figureraient dans l'inventaire ornithologique européen intitulé "Important Bird Areas in Europe" et publié en 1989.

12 Le gouvernement français reconnaît que, à la date d'expiration du délai qui lui avait été imparti pour se mettre en conformité avec l'avis motivé, la superficie de 2 750 hectares classée en ZPS dans l'estuaire de la Seine était insuffisante. Il précise cependant que l'élargissement de cette ZPS, qui est intervenu au mois de novembre 1997, a été retardé afin de consulter les populations locales principalement concernées et d'obtenir leur adhésion.