Recueil de Jurisprudence 1987 page 2599

CONCURRENCE - ENTREPRISES PUBLIQUES - TRANSPARENCE DES RELATIONS FINANCIERES ENTRE ETATS MEMBRES ET ENTREPRISES PUBLIQUES - DISTINCTION ENTRE ROLE DE L'ETAT EN TANT QUE POUVOIR PUBLIC ET EN TANT QUE PRODUCTEUR OU PRESTATAIRE DE SERVICES - ORGANE INTEGRE DANS L'ADMINISTRATION DE L'ETAT - QUALIFICATION D'ENTREPRISE PUBLIQUE - ABSENCE D'UNE PERSONNALITE JURIDIQUE DISTINCTE DE CELLE DE L'ETAT - ABSENCE D'INCIDENCE.

(DIRECTIVE DE LA COMMISSION 80/723, ART. 2)

LA DISTINCTION ENTRE "POUVOIRS PUBLICS" ET "ENTREPRISE PUBLIQUE", PREVUE A L'ARTICLE 2 DE LA DIRECTIVE 80/723, RELATIVE A LA TRANSPARENCE DES RELATIONS FINANCIERES ENTRE LES ETATS MEMBRES ET LES ENTREPRISES PUBLIQUES, PROCEDE DE LA RECONNAISSANCE DU FAIT QUE L'ETAT PEUT AGIR SOIT EN EXERCANT L'AUTORITE PUBLIQUE, SOIT EN EXERCANT DES ACTIVITES ECONOMIQUES DE CARACTERE INDUSTRIEL OU COMMERCIAL CONSISTANT A OFFRIR DES BIENS ET DES SERVICES SUR LE MARCHE. AFIN DE POUVOIR OPERER CETTE DISTINCTION, IL EST NECESSAIRE, DANS CHAQUE CAS, D'EXAMINER LES ACTIVITES EXERCEES PAR L'ETAT, ET DE DETERMINER A QUELLE CATEGORIE CES ACTIVITES APPARTIENNENT.

L' ETAT PEUT EXERCER LESDITES ACTIVITES ECONOMIQUES PAR LE MOYEN D'UNE ENTITE DISTINCTE, SUR LAQUELLE IL PEUT EXERCER L'INFLUENCE DOMINANTE REQUISE PAR L'ARTICLE 2 DE LA DIRECTIVE OU EXERCER CES ACTIVITES DIRECTEMENT PAR LE MOYEN D'UN ORGANE INTEGRE DANS L'ADMINISTRATION DE L'ETAT. L'EXISTENCE OU NON D'UNE PERSONNALITE JURIDIQUE DISTINCTE DE CELLE DE L'ETAT, ATTRIBUEE PAR LE DROIT NATIONAL, EST SANS PERTINENCE POUR DECIDER SI UN ORGANE EXERCANT DES ACTIVITES ECONOMIQUES DE CARACTERE INDUSTRIEL OU COMMERCIAL PEUT ETRE CONSIDERE COMME UNE ENTREPRISE PUBLIQUE AU SENS DE LA DIRECTIVE 80/723, CAR, D'UNE PART, L'OBJECTIF DE CETTE DIRECTIVE SERAIT MIS EN CAUSE SI SON APPLICATION DEPENDAIT DE LA QUESTION DE SAVOIR SI DES ORGANES D'ETAT POSSEDENT OU NON UNE PERSONNALITE JURIDIQUE DISTINCTE DE CELLE DE L'ETAT ET, D'AUTRE PART, L'ABSENCE D'UNE PERSONNALITE JURIDIQUE DISTINCTE N'EMPECHE PAS L'EXISTENCE DE RELATIONS FINANCIERES ENTRE L'EAT ET SES ORGANES EXERCANT DES ACTIVITES ECONOMIQUES.

DANS L'AFFAIRE 118/85,

COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES, REPRESENTEE PAR M. SERGIO FABRO, MEMBRE DE SON SERVICE JURIDIQUE, EN QUALITE D'AGENT, AYANT ELU DOMICILE A LUXEMBOURG AUPRES DE M. GEORGES KREMLIS, MEMBRE DU SERVICE JURIDIQUE DE LA COMMISSION, BATIMENT JEAN MONNET, KIRCHBERG,

PARTIE REQUERANTE,

CONTRE

REPUBLIQUE ITALIENNE, REPRESENTEE PAR M. LUIGI FERRARI BRAVO, CHEF DU SERVICE DU CONTENTIEUX DIPLOMATIQUE, EN QUALITE D'AGENT, ASSISTE DE M. IVO M. BRAGUGLIA, AVOCAT DE L'ETAT, AYANT ELU DOMICILE AUPRES DE L'AMBASSADE D'ITALIE A LUXEMBOURG,

PARTIE DEFENDERESSE,

AYANT POUR OBJET DE FAIRE CONSTATER QUE, EN AYANT REFUSE DE TRANSMETTRE A LA COMMISSION LES INFORMATIONS AU SUJET DE L'AMMINISTRAZIONE AUTONOMA DEI MONOPOLI DI STATO, LA REPUBLIQUE ITALIENNE A MANQUE AUX OBLIGATIONS QUI LUI INCOMBENT EN VERTU DE L'ARTICLE 5, PARAGRAPHE 2, DE LA DIRECTIVE 80/723 DE LA COMMISSION, DU 25 JUIN 1980, RELATIVE A LA TRANSPARENCE DES RELATIONS FINANCIERES ENTRE LES ETATS MEMBRES ET LES ENTREPRISES PUBLIQUES (JO L 195, P. 35),

LA COUR,

COMPOSEE DE MM. MACKENZIE STUART, PRESIDENT, C. KAKOURIS, T. F. O'HIGGINS ET F. SCHOCKWEILER, PRESIDENTS DE CHAMBRE, G. BOSCO, T. KOOPMANS, K. BAHLMANN, R. JOLIET ET G. C. RODRIGUEZ IGLESIAS, JUGES,

AVOCAT GENERAL : M. J. MISCHO

GREFFIER : M. H. A. RUEHL, ADMINISTRATEUR PRINCIPAL

VU LE RAPPORT D'AUDIENCE ET A LA SUITE DE LA PROCEDURE ORALE DU 30 SEPTEMBRE 1986,

AYANT ENTENDU LES CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GENERAL PRESENTEES A L'AUDIENCE DU 4 NOVEMBRE 1986,

REND LE PRESENT

ARRET

1 PAR REQUETE DEPOSEE AU GREFFE DE LA COUR LE 29 AVRIL 1985, LA COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES A INTRODUIT, EN VERTU DE L'ARTICLE 169 DU TRAITE CEE, UN RECOURS VISANT A FAIRE RECONNAITRE QUE LA REPUBLIQUE ITALIENNE, EN AYANT REFUSE DE LUI TRANSMETTRE LES INFORMATIONS AU SUJET DE L'AMMINISTRAZIONE AUTONOMA DEI MONOPOLI DI STATO, A MANQUE AUX OBLIGATIONS QUI LUI INCOMBENT EN VERTU DE L'ARTICLE 5, PARAGRAPHE 2, DE LA DIRECTIVE 80/723 DE LA COMMISSION, DU 25 JUIN 1980, RELATIVE A LA TRANSPARENCE DES RELATIONS FINANCIERES ENTRE LES ETATS MEMBRES ET LES ENTREPRISES PUBLIQUES (JO L 195, P. 35).

2 EN CE QUI CONCERNE LES FAITS DE L'AFFAIRE, LE DEROULEMENT DE LA PROCEDURE ET LES ARGUMENTS DES PARTIES, IL EST RENVOYE AU RAPPORT D'AUDIENCE. CES ELEMENTS DU DOSSIER NE SONT REPRIS CI-DESSOUS QUE DANS LA MESURE NECESSAIRE AU RAISONNEMENT DE LA COUR.

3 IL N'EST PAS CONTESTE QUE L'AMMINISTRAZIONE AUTONOMA DEI MONOPOLI DI STATO (CI-APRES "AAMS ") PARTICIPE A L'ACTIVITE ECONOMIQUE EN CE QU'ELLE OFFRE, DANS LE SECTEUR DES TABACS MANUFACTURES, DES BIENS ET DES SERVICES SUR LE MARCHE. EN OUTRE, IL EST CONSTANT QUE L'AAMS NE POSSEDE PAS DE PERSONNALITE JURIDIQUE DISTINCTE DE CELLE DE L'ETAT.

4 LE GOUVERNEMENT ITALIEN DEFEND SON REFUS DE TRANSMETTRE LES INFORMATIONS DEMANDEES PAR LA COMMISSION EN INVOQUANT LE FAIT QUE L'AAMS NE PEUT ETRE CONSIDEREE COMME UNE "ENTREPRISE PUBLIQUE" AU SENS DE L'ARTICLE 2 DE LA DIRECTIVE 80/723, MAIS DOIT, AU CONTRAIRE, ETRE CONSIDEREE COMME UN DES "POUVOIRS PUBLICS" AU SENS DU MEME ARTICLE. A CET EGARD, IL SOUTIENT QUE, SI L'AAMS EST, EN TANT QU'ORGANE DE L'ETAT, UN POUVOIR PUBLIC, ELLE NE POURRAIT CONSTITUER EN MEME TEMPS UNE ENTREPRISE PUBLIQUE AU SENS DE LA DIRECTIVE.

5 AUX TERMES DE L'ARTICLE 2 DE LA DIRECTIVE 80/723, ON ENTEND PAR POUVOIRS PUBLICS "L' ETAT, AINSI QUE D'AUTRES COLLECTIVITES TERRITORIALES", ET PAR ENTREPRISE PUBLIQUE "TOUTE ENTREPRISE SUR LAQUELLE LES POUVOIRS PUBLICS PEUVENT EXERCER, DIRECTEMENT OU INDIRECTEMENT, UNE INFLUENCE DOMINANTE DU FAIT DE LA PROPRIETE, DE LA PARTICIPATION FINANCIERE OU DES REGLES QUI LA REGISSENT ".

6 IL Y A LIEU DE CONSTATER, AINSI QU'IL A ETE DIT PAR LA COUR DANS SON ARRET DU 6 JUILLET 1982 (REPUBLIQUE FRANCAISE, REPUBLIQUE ITALIENNE ET ROYAUME-UNI DE GRANDE-BRETAGNE ET D'IRLANDE DU NORD/COMMISSION, AFFAIRES JOINTES 188 A 190/80, REC. P. 2545), QUE L'OBJECTIF ESSENTIEL DE LA DIRECTIVE 80/723 EST DE PROMOUVOIR L'APPLICATION EFFICACE, AUX ENTREPRISES PUBLIQUES, DES DISPOSITIONS DES ARTICLES 92 ET 93 DU TRAITE CONCERNANT LES AIDES ETATIQUES. AINSI QU'IL RESSORT DES CONSIDERANTS DE LA DIRECTIVE, LA COMPLEXITE DES RELATIONS DES POUVOIRS PUBLICS NATIONAUX AVEC LES ENTREPRISES PUBLIQUES EST DE NATURE A ENTRAVER L'EXECUTION PAR LA COMMISSION DE SON DEVOIR DE SURVEILLANCE DE TELLE SORTE QU'UNE APPLICATION EFFICACE ET EQUITABLE DES REGLES DU TRAITE CEE CONCERNANT LES AIDES NE PEUT SE FAIRE QUE POUR AUTANT QUE CES RELATIONS FINANCIERES SOIENT RENDUES TRANSPARENTES. EN PARTICULIER, LE SIXIEME CONSIDERANT PREVOIT QUE, EN MATIERE D'ENTREPRISES PUBLIQUES, CETTE TRANSPARENCE DOIT PERMETTRE DE DISTINGUER CLAIREMENT ENTRE LE ROLE DE L'ETAT EN TANT QUE POUVOIR PUBLIC ET EN TANT QUE PROPRIETAIRE.

7 LA DISTINCTION PREVUE PAR LE SIXIEME CONSIDERANT PROCEDE DE LA RECONNAISSANCE DU FAIT QUE L'ETAT PEUT AGIR SOIT EN EXERCANT L'AUTORITE PUBLIQUE, SOIT EN EXERCANT DES ACTIVITES ECONOMIQUES DE CARACTERE INDUSTRIEL OU COMMERCIAL CONSISTANT A OFFRIR DES BIENS ET DES SERVICES SUR LE MARCHE. AFIN DE POUVOIR OPERER UNE TELLE DISTINCTION, IL EST DONC NECESSAIRE, DANS CHAQUE CAS, D'EXAMINER LES ACTIVITES EXERCEES PAR L'ETAT, ET DE DETERMINER A QUELLE CATEGORIE CES ACTIVITES APPARTIENNENT.

8 IL Y A LIEU D'OBSERVER QU'A CETTE FIN IL N'IMPORTE PAS QUE L'ETAT EXERCE LESDITES ACTIVITES ECONOMIQUES PAR LE MOYEN D'UNE ENTITE DISTINCTE SUR LAQUELLE IL PEUT EXERCER, DIRECTEMENT OU INDIRECTEMENT, UNE INFLUENCE DOMINANTE SELON LES CRITERES ENUMERES A L'ARTICLE 2 DE LA DIRECTIVE OU QU'IL EXERCE LES ACTIVITES DIRECTEMENT PAR LE MOYEN D'UN ORGANE FAISANT PARTIE DE L'ADMINISTRATION DE L'ETAT. EN EFFET, DANS CE DERNIER CAS, LE FAIT QUE L'ORGANE EST INTEGRE DANS L'ADMINISTRATION DE L'ETAT IMPLIQUE, PAR HYPOTHESE, L'EXERCICE D'UNE INFLUENCE DOMINANTE AU SENS DUDIT ARTICLE 2. EN PAREIL CAS, LES RELATIONS FINANCIERES PEUVENT ETRE ENCORE PLUS COMPLEXES ET LA TRANSPARENCE VOULUE PAR LA DIRECTIVE DEVIENT, DES LORS, ENCORE PLUS NECESSAIRE. EN L'ESPECE, LE FAIT QUE L'AAMS EST INTEGREE DANS L'ADMINISTRATION DE L'ETAT NE S'OPPOSE DONC PAS A CE QU'ELLE SOIT CONSIDEREE COMME UNE ENTREPRISE PUBLIQUE AU SENS DE LA DIRECTIVE 80/723.

9 LE GOUVERNEMENT ITALIEN FAIT ENCORE VALOIR QUE, POUR QUE LES POUVOIRS PUBLICS EXERCENT LEUR INFLUENCE SUR UNE ENTREPRISE PUBLIQUE, LES DEUX ENTITES DOIVENT ETRE JURIDIQUEMENT DISTINCTES. A SON AVIS, UNE ENTREPRISE PUBLIQUE DOIT DONC NECESSAIREMENT POSSEDER UNE PERSONNALITE JURIDIQUE DISTINCTE DE CELLE DE L'ETAT.

10 CET ARGUMENT NE PEUT PAS ETRE RETENU. L'OBJECTIF DE LA DIRECTIVE 80/723 TEL QU'INDIQUE CI-DESSUS SERAIT MIS EN CAUSE SI SON APPLICATION DEPENDAIT DE LA QUESTION DE SAVOIR SI DES ORGANES D'ETAT POSSEDENT OU NON UNE PERSONNALITE JURIDIQUE DISTINCTE DE CELLE DE L'ETAT. EN EFFET, SUIVANT LA FORME JURIDIQUE CHOISIE PAR LES ETATS MEMBRES, LES ACTIVITES ECONOMIQUES DE CARACTERE INDUSTRIEL OU COMMERCIAL DE CERTAINS ORGANES D'ETAT SERAIENT VISEES PAR LA DIRECTIVE, ALORS QUE CELLES D'AUTRES ORGANES NE LE SERAIENT PAS. EN OUTRE, L'APPLICATION DE LA DIRECTIVE EN CE QUI CONCERNE LA MEME ACTIVITE DIFFERERAIT D'UN ETAT MEMBRE A UN AUTRE, EN FONCTION DE LA FORME JURIDIQUE QUE CHAQUE ETAT MEMBRE ATTRIBUE AUX ENTREPRISES PUBLIQUES EXERCANT UNE TELLE ACTIVITE.

11 A CET EGARD, IL Y A LIEU DE RAPPELER, AINSI QUE LA COUR L'A CONSTAMMENT SOULIGNE DANS SA JURISPRUDENCE, QUE LE RECOURS A DES DISPOSITIONS DE L'ORDRE JURIDIQUE INTERNE POUR LIMITER LA PORTEE DES DISPOSITIONS DE DROIT COMMUNAUTAIRE AURAIT POUR EFFET DE PORTER ATTEINTE A L'UNITE ET A L'EFFICACITE DE CE DROIT ET NE SAURAIT DES LORS ETRE ADMIS. PAR CONSEQUENT, L'EXISTENCE OU NON D'UNE PERSONNALITE JURIDIQUE DISTINCTE DE CELLE DE L'ETAT, ATTRIBUEE PAR LE DROIT NATIONAL, EST SANS PERTINENCE POUR DECIDER SI UN ORGANE PEUT ETRE CONSIDERE COMME UNE ENTREPRISE PUBLIQUE AU SENS DE LA DIRECTIVE.

12 LE GOUVERNEMENT ITALIEN ESTIME, DE PLUS, QUE LA NOTION DE RELATIONS FINANCIERES, DONT LA DIRECTIVE ENTEND ASSURER LA TRANSPARENCE, SUPPOSE DES RELATIONS ENTRE SUJETS JURIDIQUES DISTINCTS.

13 IL Y A LIEU D'OBSERVER, A CET EGARD, QUE LE FAIT QU'UN ORGANE EXERCANT DES ACTIVITES ECONOMIQUES DE CARACTERE INDUSTRIEL OU COMMERCIAL SOIT INTEGRE DANS L'ADMINISTRATION DE L'ETAT AVEC LEQUEL IL SE CONFOND DANS UNE MEME PERSONNE JURIDIQUE N'EMPECHE PAS L'EXISTENCE DES RELATIONS FINANCIERES ENTRE L'ETAT ET CET ORGANE. EN EFFET, PAR LE MOYEN D'ALLOCATIONS DE FONDS BUDGETAIRES, L'ETAT DISPOSE, PAR DEFINITION, DU POUVOIR D'EXERCER UNE INFLUENCE SUR LA GESTION ECONOMIQUE DE L'ENTREPRISE, PERMETTANT DE COMPENSER DES PERTES D'EXPLOITATION ET DE METTRE A LA DISPOSITION DE L'ENTREPRISE DE NOUVEAUX FONDS, ET PEUT AINSI PERMETTRE A CELLE-CI DE POURSUIVRE UNE EXPLOITATION EN DEHORS DES REGLES D'UNE GESTION COMMERCIALE NORMALE, SITUATION QUE LA DIRECTIVE A JUSTEMENT POUR OBJECTIF DE RENDRE APPARENTE.

14 ENFIN, LE GOUVERNEMENT ITALIEN SOUTIENT QU'IL RESULTE DE L'ANNEXE I A LA DIRECTIVE 80/767 DU CONSEIL, DU 22 JUILLET 1980, ADAPTANT ET COMPLETANT, EN CE QUI CONCERNE CERTAINS POUVOIRS ADJUDICATEURS, LA DIRECTIVE 77/62/CEE PORTANT COORDINATION DES PROCEDURES DE PASSATION DES MARCHES PUBLICS DE FOURNITURES (JO L 215, P. 1), QUE L'AAMS EST UN ORGANE DU MINISTERE ITALIEN DES FINANCES. EN EFFET, UNE NOTE EN BAS DE PAGE A LADITE ANNEXE I A PROPOS DU MINISTERE DES FINANCES EXCLUT LA REGIE DES TABACS ET DU SEL DE LA LISTE DES ENTITES ACHETEUSES ITALIENNES RELEVANT DU CHAMP D'APPLICATION DE LA DIRECTIVE.

15 A CET EGARD, IL Y A LIEU D'OBSERVER QUE, DANS LE CADRE DE LA DIRECTIVE 80/767, AINSI QUE L'AFFIRME LE GOUVERNEMENT ITALIEN, L'AAMS EST CONSIDEREE COMME DEPENDANT DU MINISTERE DES FINANCES. TOUTEFOIS, AINSI QU'IL RESSORT DU RAISONNEMENT DE LA COUR DEVELOPPE CI-DESSUS, CETTE CIRCONSTANCE N'IMPORTE PAS POUR LA QUALIFICATION D'ENTREPRISE PUBLIQUE AU SENS DE LA DIRECTIVE 80/723.

16 IL RESULTE DE L'ENSEMBLE DES CONSIDERATIONS QUI PRECEDENT QUE L'AAMS DOIT ETRE CONSIDEREE COMME UNE ENTREPRISE PUBLIQUE AU SENS DE L'ARTICLE 2 DE LA DIRECTIVE 80/723.

17 IL Y A DONC LIEU DE RECONNAITRE QUE, EN AYANT REFUSE DE TRANSMETTRE A LA COMMISSION LES INFORMATIONS AU SUJET DE L'AAMS, LA REPUBLIQUE ITALIENNE A MANQUE AUX OBLIGATIONS QUI LUI INCOMBENT EN VERTU DE L'ARTICLE 5, PARAGRAPHE 2, DE LA DIRECTIVE 80/723 DE LA COMMISSION, DU 25 JUIN 1980, RELATIVE A LA TRANSPARENCE DES RELATIONS FINANCIERES ENTRE LES ETATS MEMBRES ET LES ENTREPRISES PUBLIQUES.

SUR LES DEPENS

18 AUX TERMES DE L'ARTICLE 69, PARAGRAPHE 2, DU REGLEMENT DE PROCEDURE, TOUTE PARTIE QUI SUCCOMBE EST CONDAMNEE AUX DEPENS. LA REPUBLIQUE ITALIENNE AYANT SUCCOMBE EN SES MOYENS, IL Y A LIEU DE LA CONDAMNER AUX DEPENS.

PAR CES MOTIFS,

LA COUR

DECLARE ET ARRETE :

1) EN AYANT REFUSE DE TRANSMETTRE A LA COMMISSION LES INFORMATIONS AU SUJET DE L'AMMINISTRAZIONE AUTONOMA DEI MONOPOLI DI STATO, LA REPUBLIQUE ITALIENNE A MANQUE AUX OBLIGATIONS QUI LUI INCOMBENT EN VERTU DE L'ARTICLE 5, PARAGRAPHE 2, DE LA DIRECTIVE 80/723 DE LA COMMISSION, DU 25 JUIN 1980, RELATIVE A LA TRANSPARENCE DES RELATIONS FINANCIERES ENTRE LES ETATS MEMBRES ET LES ENTREPRISES PUBLIQUES.

2) LA REPUBLIQUE ITALIENNE EST CONDAMNEE AUX DEPENS.