[Textes] La Charte de la laïcité dans les services publics

A la demande du Premier ministre, alors en place, et sur la base d'un texte proposé par le Haut Conseil à l'intégration (HCI) (1), une Charte de la laïcité dans les services publics a été publiée dans une circulaire en date du 13 avril 2007 adressée par Dominique de Villepin aux membres de son Gouvernement (2). La Charte exécute une proposition du rapport de la commission Stasi sur les signes religieux à l'école remis au Président de la République le 11 décembre 2003 (3) et s'est inspirée également d'un rapport d'un groupe de travail présidé par André Rossinot sur "La laïcité dans les services publics", rapport du 13 septembre 2006, rendu public le 20 septembre 2006 (4). Ce sont les circonstances qui justifient l'apparition de cette Charte et, notamment, le constat de l'existence d'un ensemble de faits sociaux et juridiques qui ont affecté et affectent encore le fonctionnement des services publics sur un fond polémique de discussions sur le concept de laïcité et ses conséquences. On peut citer à titre d'exemple : le port de signes d'appartenance religieuse en milieu scolaire, les demandes d'autorisation d'absence pour les fêtes religieuses par des élèves et des agents publics des administrations d'Etat et des collectivités territoriales, l'installation de lieux de culte dans des locaux publics, etc. (5).

La nécessité d'une affirmation du principe de laïcité s'impose en réaction et le HCI estime, à cet égard, que "dans un contexte de revendications identitaires de toute nature, il apparaît hautement souhaitable, sans attendre la multiplication de débordements, de veiller à rappeler la 'règle républicaine' aux agents comme aux usagers des services publics en prenant soin d'en rappeler le sens, le contenu et la portée".

La Charte rappelle le cadre tracé par notre droit pour assurer le respect, dans les services publics, du principe républicain de laïcité. Elle expose les garanties qu'il assure et les obligations qu'il implique. L'objet de la Charte est de rappeler aux agents publics comme aux usagers des services publics quels sont leurs droits et leurs devoirs à cet égard, pour contribuer au bon fonctionnement des services publics.

Le projet de Charte élaboré par le HCI résulte d'un arbitrage entre plusieurs options. La première option consistait à élaborer un texte long, sous forme littéraire, à but pédagogique visant à réaffirmer la place de la laïcité au coeur de la société républicaine française. La seconde option tendait, au contraire, à élaborer un texte cursif, réaffirmant les grands principes tout en prenant en compte les attentes correspondant à diverses préoccupations sectorielles. Le HCI a privilégié la seconde approche sans toutefois entrer dans le détail, champ d'activités par champ d'activités.

La Charte prend donc la forme d'un guide sans valeur normative remis à destination des agents et usagers du service public à l'occasion des moment clefs de la citoyenneté (6). Cette Charte sera également affichée dans les lieux publics concernés, le cas échéant complétée par des dispositions portant sur tel ou tel point particulier relatif à l'activité du service public concerné. C'est, en plus, au tout nouvel Observatoire de la laïcité (7) qu'est confiée la tache de mettre en oeuvre cette Charte. Cet Observatoire assiste le Gouvernement dans son action visant au respect du principe de laïcité dans les services publics. A ce titre, il réunit les données, produit et fait produire les analyses, études et recherches permettant d'éclairer les pouvoirs publics sur la laïcité.

La Charte se présente, donc, sous une forme non contraignante dont la publicité devrait contribuer à la réduction des situations dans lesquelles des personnes veulent, par leur comportement, exprimer leur religion dans l'espace public d'un service public.

Le projet de Charte a, d'abord, été présenté sous la forme la plus juridique qui puisse être, comme un texte législatif ou réglementaire, sous la forme de considérants et d'articles. Comme cela pouvait entretenir des confusions sur la nature exacte du texte, cette première version a été corrigée pour la rendre plus accessible et plus lisible dans l'optique de son affichage, le considérant initial et la numérotation des articles ayant disparu dans le projet définitif.

Si la forme voulue par le Gouvernement quant au texte ainsi rédigé peut surprendre (on avait, notamment, parlé d'une grande loi sur la laïcité), les questions restent aussi importantes concernant le contenu même de cette Charte par rapport au droit positif alors en vigueur et aux droits et obligations des agents et usagers du service public alors définis.

Il conviendra d'évoquer, dans une première partie, la question des difficultés d'élaboration de la Charte, notamment, à travers cette nécessité d'adapter le principe de laïcité à l'évolution socio-culturelle française (I) pour voir, en seconde partie, quels sont les principes définis affectant les usagers et les agents du service public (II).

I. La nécessité d'adapter le principe de laïcité à l'évolution socio-culturelle française

A. Une Charte qui fait face à la difficulté d'identifier le droit positif de la laïcité

C'est la loi de 1905 de séparation de l'Eglise et de l'Etat (8) qui demeure le fondement de base du principe de laïcité même si cela fait l'objet de discussions. Ce texte met fin à l'époque concordataire en formulant, de l'avis de nombreux auteurs, le principe de laïcité de l'Etat mais sans aucun emploi du mot même. L'élément premier de ce texte concerne les libertés : il a pour finalité la reconnaissance de la liberté de conscience et du libre exercice des cultes. L'élément second pose la règle selon laquelle "la République ne reconnaît, ne salarie ni ne subventionne aucun culte" (article 2). Les pouvoirs publics s'excluent, donc, de toute prise en charge de la religion par une quelconque intervention au profit des cultes (9).

Il faut attendre la Constitution du 27 octobre 1946 (N° Lexbase : L6815BHU) pour que le principe de laïcité soit constitutionnalisé. On y trouve deux dispositions : la première se situe dans le préambule et est circonscrite au domaine de l'enseignement (10), la seconde est constituée par l'article 1er dans lequel est accolé le qualificatif "laïque" à la République (11). En 1958, l'article 2 de la Constitution de la Vème République reprenait exactement la formule constitutionnelle précédente et le Préambule de 1946 était maintenu en l'état. Aujourd'hui, en revanche, à la suite de la loi constitutionnelle n° 95-880 du 4 août 1995 (12), la laïcité de l'Etat se concentre essentiellement dans la seule formule de l'article 1er de la Constitution (13). Le principe de laïcité s'est déplacé dans le texte (14) et la loi de 1995 a permis de lever les doutes sur l'ancienne formulation tout en liant directement la notion de laïcité à son objectif : elle est indissociable des autres qualités de la République lesquelles sont liées à l'affirmation du principe d'égalité des citoyens devant la loi, à l'interdiction des discriminations fondées sur la religion et au respect de toutes les croyances.

B. Une Charte qui fait le choix de la simplicité

La laïcité est une valeur aujourd'hui reconnue, mais c'est, aussi, une valeur discutée. La question laïque ne se pose plus dans les mêmes termes que lors de l'élaboration de la loi sur la séparation de l'Eglise et de l'Etat en 1905. En effet, la société française a subi une mutation et le problème n'est plus de savoir comment organiser les relations entre la sphère étatique et la sphère religieuse, notamment catholique, mais bien plus de connaître quelle place faire aux religions apparues, en France, depuis 1945 et qui ne sont pas dotées d'un encadrement juridique réel. La laïcité est donc replacée au centre des problèmes politiques, sociaux et juridiques contemporains. La question est de savoir comment les différences peuvent s'exprimer dans un cadre laïque en redéfinition. C'est l'Etat qui, on l'a vu, s'est d'abord proposé d'adopter éventuellement des règles fortes et claires dans le cadre d'une loi sur la laïcité, mais cette tâche fut largement reprise par la jurisprudence administrative. Le juge donne une interprétation souple de la laïcité en délimitant une frontière avec beaucoup de passerelles et de contacts entre les religions et la vie publique et privée. Il tente, en effet, dans une jurisprudence complexe et nuancée, de garantir la liberté religieuse et surtout d'en faire une liberté concrète. Il consacre, ainsi, une laïcité respectueuse de la liberté de conscience et de religion avec pour limite nécessaire le bon fonctionnement du service public.

Dans une optique d'apaisement, la publication de la Charte amène à simplifier, sur des enjeux essentiels, cette jurisprudence complexe et nuancée.

La Charte est bâtie autour d'un préambule et de deux parties consacrées respectivement aux usagers du service public et aux agents du service public. Le mode de rédaction peut apparaître, en certains points, déroutant car ce sont, en réalité, des textes repris de dispositions constitutionnelles et législatives. Celles-ci sont plus ou moins copiées mais non citées et référencées dans une optique de lisibilité pour le plus grand nombre. Pour autant, les textes en cause sont fondamentaux, leur faire directement référence aurait pu être valorisant pour la laïcité et s'inscrire dans le parcours historique de ce principe.

Le Préambule renvoie aux grands principes constitutionnels de liberté de conscience et de laïcité. Le premier alinéa de la Charte (15) correspond à l'article 1er de la Constitution auquel s'ajoute une compilation des alinéas 3 et 1er du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 (N° Lexbase : L6821BH4) repris par celle de 1958. Le deuxième alinéa (16) reprend l'article 10 de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen (DDHC) de 1789 (N° Lexbase : L1357A97). Le troisième alinéa (17) est partiellement original dans la mesure où il reprend, de l'article 10 de la DDHC de 1789, la limitation de la liberté de religion ou de conviction pour des impératifs de l'ordre public, mais ajoute explicitement le respect du pluralisme religieux (ce qui est souvent évoqué comme constat social mais non retenu dans les textes) et la protection des droits et libertés d'autrui que l'on trouve dans divers textes. Enfin, le quatrième et dernier alinéa (18) contracte en une phrase la première phrase de l'article 1er et la dernière de l'article 2 de la loi du 9 décembre 1905.

Le texte n'a pas de valeur normative, mais il ne peut reprendre que des solutions de notre droit positif et il doit le faire pour que l'information qu'il entend donner puisse permettre de départager en cas de violation d'une règle, de méconnaissance de la laïcité, l'ignorance et la mauvaise foi.

II. La nécessité de clarifier les principes affectant les agents et les usagers du service public

La composition de la Charte est très simple, après le préambule, quatre alinéas réunis sous le titre "Des agents du service public", six sous le titre "Des usagers du service public".

A. La reprise de principes de droit positif concernant les agents du service public

Les alinéas relatifs aux agents du service public reprennent des solutions de notre droit positif tant en ce qui concerne les droits des agents au titre de leur liberté de conscience, que leurs obligations au titre de la neutralité des services publics.

Il semble, d'ailleurs, que celui de neutralité prévale sur le principe de liberté de conscience et ce conformément à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'Homme. Le service public est un choix de l'agent, il n'est donc pas tenu de choisir de travailler pour l'Etat ou une personne publique. S'il fait ce choix, il doit alors en accepter les règles et ne peut s'affranchir des obligations inhérentes au service public. Les Etats peuvent donc restreindre la liberté des agents publics de manifester leurs convictions religieuses (19), sanctionner les agents publics manifestant dans leur service des convictions religieuses ou ayant un comportement prosélyte à l'occasion de leur service (20). La jurisprudence administrative française se situe dans la continuité concordante de cette jurisprudence européenne en estimant que les principes de laïcité de l'Etat et de neutralité des services publics imposent aux agents de ne pas exprimer leurs convictions religieuses dans le cadre du service, y compris par le port d'un signe religieux dans l'enseignement (21). Cette obligation ne se limite pas au domaine de l'enseignement, mais s'étend à l'ensemble des services publics, notamment les établissements hospitaliers (22).

De même, la Charte confirme, pour les agents publics, une jurisprudence classique prise pour les usagers du service public concernant l'empêchement pour les adeptes d'autres religions de pratiquer leur culte au regard, notamment, de l'assiduité scolaire (23). Les agents des services publics doivent s'accommoder, comme les élèves de confession juive ou musulmane, des obligations propres au service public et, donc, de l'organisation d'une année scolaire ponctuée de fêtes religieuses chrétiennes avec possibilité d'obtenir des autorisations d'absence. Une absence systématique serait sanctionnable, mais non une absence compatible avec l'accomplissement des tâches inhérentes au service (24).

B. Des principes qui amènent à plus de nuances concernant les usagers du service public

Les six alinéas relatifs aux usagers du service public appellent plus de nuances dans le commentaire. Le texte évoque, d'abord, l'existence de droits au profit des usagers, droits qui sont, là, des solutions juridiquement acquises. Le projet de Charte évoquait "un égal droit d'accès au service public" (alinéa 1er), la Charte se veut plus pragmatique en évoquant le fait que "tous les usagers sont égaux devant le service public" (alinéa 1er). Le respect des croyances et d'exercice du culte (alinéas 2 et 6) est aussi rappelé selon certaines modalités liées au fonctionnement des services publics (alinéas 2 et 6). Des obligations sont citées mais pas imposées : s'abstenir de toute forme de prosélytisme (alinéa 3), ne pas récuser un agent public (alinéa 4), ne pas exiger une adaptation du fonctionnement du service ou d'un équipement public (alinéa 4) ou encore se conformer aux obligations du contrôle d'identité (alinéa 5).

Concernant ces obligations, si certaines sont établies par les textes et (ou) par le juge administratif, le doute peut exister pour d'autres. La Charte reprend les principes et la jurisprudence en vigueur dans certains cas et, notamment, le système de dérogations ponctuelles et individuelles pour rétablir l'égalité entre les différentes religions mise en place par le juge administratif. Par exemple, si le Conseil d'Etat prohibe les dispositions insérées dans les règlements intérieurs des établissements d'enseignement qui interdisent, de manière générale et absolue, le port de tout signe distinctif d'ordre religieux, l'élève doit, néanmoins, dans l'expression de ses convictions religieuses, respecter des règles strictes : ne pas manquer aux règles fondamentales de l'enseignement public, ne pas porter atteinte à la continuité du service public, respecter les programmes sans exception de l'un d'entre eux, ne pas faire de provocation ou de prosélytisme, ne pas porter atteinte à la liberté d'autrui...

Donc, si certaines des obligations sont déjà consacrées, d'autres sont difficilement identifiables dans les textes. Par exemple, en ce qui concerne la réglementation des photos sur les cartes d'identité (alinéa 5 de la partie concernant les usagers du service public) ou sur la non-récusation concernant, notamment, les personnels soignants du service public hospitalier. De façon générale, il faut relever que rien n'oblige l'usager du service public à respecter la laïcité de l'Etat. Il n'y a aucune norme supérieure qui institue une telle obligation. L'Etat, lui, à l'inverse, doit respecter la liberté de conscience et de culte des usagers du service public. Il doit garantir que, par la manifestation de leurs convictions religieuses, ils ne portent pas atteinte à la liberté de conscience des autres.

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(1) Le HCI est un conseil ayant une compétence consultative, composé de personnalités indépendantes venues d'horizons, de métiers, de générations différentes et qui est une instance de réflexion et de proposition pour l'ensemble des questions relatives à l'ensemble des questions relatives à l'intégration des résidents étrangers ou d'origine étrangère. Présidé par Mme Blandine Kriegel depuis le 23 octobre 2002, le HCI a été créé par le décret n° 89-912 du 19 décembre 1989 (JO, 23 décembre 1989, p. 15978) du Premier ministre M. Michel Rocard. Il a successivement été présidé par M. Marceau Long, Mme Simone Veil, M. Roger Fauroux. Le collège, dont le Président est issu, est composé au maximum de 20 membres et a été renouvelé le 4 avril 2006.
(2) Circulaire fonc. publ. n° 5209/SG, 13 avril 2007 avec la Charte en annexe.
(3) Cf. http://lesrapports.ladocumentationfrancaise.fr/BRP/034000725 /0000.pdf.
(4) Le rapport Rossinot est le travail le plus complet pour ce qui concerne les services publics, c'est un rapport qui a été réalisé par un simple groupe de travail composé d'élus et de juristes à la demande de la formation politique majoritaire et dont le HCI a salué le travail. Cf. http://www.partiradical.net/pdf/RapportAR.pdf.
(5) On peut encore citer, toujours à titre d'exemple : le refus d'accepter la photographie tête nue nécessaire pour les documents d'identité, les exigences alimentaires en cantines et restaurants administratifs en nourriture halal ou casher, l'exigence de carrés professionnels dans les cimetières ou encore les manifestations d'opinions religieuses par des choix vestimentaires par des agents publics...
(6) A l'occasion, par exemple, de la remise de la carte d'électeur, de la formation initiale des agents du service public, de la rentrée des classes, de l'entrée en établissement hospitalier, de l'accueil des migrants ou encore de l'acquisition de la nationalité.
(7) Cf. Décret n° 2007-425 du 25 mars 2007 (N° Lexbase : L8069HUE, JO du 27 mars 2007, p. 5642) créant un observatoire de la laïcité.
(8) Loi du 9 décembre 1905 de séparation des Eglises et de l'Etat (N° Lexbase : L0978HDL, JO du 11 décembre 1905, p. 7205).
(9) Exception faite de l'Alsace-Moselle.
(10) "L organisation de l'enseignement public gratuit et laïque à tous les degrés est un devoir de l'Etat".
(11) "La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale".
(12) Loi constitutionnelle n° 95-580 du 4 août 1995 ([LXB=], JO du 5 août 1995, p. 11744) portant extension du champ d'application du référendum, instituant une session parlementaire ordinaire unique, modifiant le régime de l'inviolabilité parlementaire et abrogeant les dispositions relatives à la Communauté et les dispositions transitoires.
(13) Const., art. 1er : "La France est une république indivisible, laïque, démocratique, sociale et décentralisée. Elle assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion. Elle respecte toutes les croyances".
(14) Depuis lors, le 1er alinéa de l'article 2 est devenu l'article 1er de la Constitution, les autres formulations étant actuellement remises à l'article 2.
(15) "La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion. Elle garantit des droits égaux aux hommes et aux femmes et respecte toutes les croyances".
(16) "Nul ne doit être inquiété pour ses opinions, notamment religieuses, pourvu que leur manifestation ne trouble pas l'ordre public établi par la loi".
(17) "La liberté de religion ou de conviction ne peut recevoir d'autres limitations que celles qui sont nécessaires au respect du pluralisme religieux, à la protection des droits et libertés d'autrui, aux impératifs de l'ordre public et au maintien de la paix civile".
(18) "La République assure la liberté de conscience et garantit le libre exercice des cultes dans les conditions fixées par la loi du 9 décembre 1905".
(19) Cf. alinéa 2 du titre sur les agents du service public de la Charte : "Le fait pour un agent public de manifester ses convictions religieuses dans l'exercice de ses fonctions constitue un manquement à ses obligations".
(20) CEDH, 24 février 1998, req. n° 140/1996 /759/958/960, Larissis et autres contre Grèce (N° Lexbase : A7241AW4).
(21) CE, Avis, 3 mai 2000, n° 217017, Melle Marteaux (N° Lexbase : A9574AGP).
(22) TA Paris, 17 octobre 2002, n° 0101740/5, Mme E. : où un établissement hospitalier avait refusé de renouveler le contrat d'une assistance sociale qui refusait d'enlever son voile.
(23) CE, 14 avril 1995, n° 125148, Consistoire des israélites de France et Koen (N° Lexbase : A3345AN9).
(24) Alinéa 4 du titre sur les agents du service public de la Charte : "La liberté de conscience est garantie aux agents publics. Ils bénéficient d'autorisations d'absence pour participer à une fête religieuse dès lors qu'elles sont compatibles avec les nécessités du fonctionnement normal du service".

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