[Jurisprudence] Les conséquences de la demande prématurée de concours de la force publique en matière d'expulsion

La saisine prématurée du préfet, pour obtenir le concours de la force publique afin de faire exécuter une décision de justice, est valable ; seuls les effets de cette saisine sont reportés, indique le Conseil d'Etat dans un arrêt rendu le 18 décembre 2013. Si, dès 1923, le Conseil d'Etat a fixé le principe de la responsabilité de l'Etat pour refus de prêter son concours à l'exécution d'une décision de justice (1), les conditions d'engagement de cette responsabilité font encore couler de l'encre. Avant de nous attacher à déterminer les apports et conséquences de la dernière jurisprudence de la juridiction suprême, il convient de procéder à un bref rappel des conditions d'engagement de la responsabilité de l'Etat en ce domaine.

I - Le principe de la responsabilité de l'Etat

La jurisprudence "Couitéas" (2), qui constitue la première jurisprudence retenant la responsabilité sans faute de l'administration du fait de la rupture de l'égalité devant les charges publiques, trouve souvent à s'appliquer en cas de défaut de concours de la force publique pour assurer l'exécution d'une décision de justice. Dans ce cadre, les juges considèrent que, quand bien même l'exécution de la décision risquerait de troubler gravement l'ordre public, ce qui rendrait le refus de concours légal, le préjudice qui en résulte crée une rupture de l'égalité devant les charges publiques.

Le juge administratif considère, en effet, que la puissance publique peut légalement faire supporter, au nom de l'intérêt général, des charges particulières à certains membres de la collectivité. Toutefois, le principe d'égalité devant les charges publiques, tiré de la Déclaration des droits de l'Homme et du Citoyen de 1789, justifie qu'une compensation leur soit accordée.

Pour que cette compensation leur soit allouée, le dommage doit être anormal et spécial, c'est-à-dire qu'il doit atteindre un certain degré d'importance et ne concerner que certains membres de la collectivité. Dans l'hypothèse d'un refus de concours de la force publique en matière d'expulsion, le préjudice est anormal au-delà d'un certain délai puisqu'une décision de justice exécutoire doit être exécutée. Le préjudice est également spécial dès lors que seul le bénéficiaire de la décision de justice en est victime.

Une décision légale pouvant engager la responsabilité de l'Etat, il est logique qu'il résulte d'une jurisprudence constante des juridictions administratives que la responsabilité de l'Etat est engagée lorsque l'assistance des forces de police pour assurer l'exécution d'une décision de justice est refusée "sans motif valablement tiré des nécessités de l'ordre public" (3). En effet, faute de motif tiré des nécessités de l'ordre public (ce qui est nécessairement le cas d'un refus implicite), le refus est nécessairement illégal, ne serait-ce qu'en raison de son absence de motivation.

Face à la position constante du juge administratif, la loi a consacré le principe même de cette responsabilité. Ainsi, l'article 16 de la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991, portant réforme des procédures civiles d'exécution (N° Lexbase : L9124AGZ) -aujourd'hui codifié à l'article L. 153-1 du Code des procédures civiles d'exécution (N° Lexbase : L5830IRD)- prévoit que "l'Etat est tenu de prêter son concours à l'exécution des jugements et des autres titres exécutoires. Le refus de l'Etat de prêter son concours ouvre droit à réparation".

II - Les conditions d'engagement de cette responsabilité

D'un point de vue pratique, la responsabilité de l'Etat est engagée à compter de l'expiration du délai de deux mois donné au préfet pour déférer à la réquisition d'avoir à prêter le concours de la force publique. 

En matière d'expulsion d'occupants de logements à usage d'habitation, les dispositions du Code des procédures civiles d'exécution imposent au titulaire du titre d'expulsion de faire délivrer aux occupants un commandement de quitter les lieux sous deux mois.

En effet, l'article L. 412-1 du Code des procédures civiles d'exécution (N° Lexbase : L5898IRU) prévoit que, "si l'expulsion porte sur un local affecté à l'habitation principale de la personne expulsée ou de tout occupant de son chef, elle ne peut avoir lieu qu'à l'expiration d'un délai de deux mois qui suit le commandement [...]". De plus, et en application de l'article L. 412-5 du même code (N° Lexbase : L5902IRZ), "dès le commandement d'avoir à libérer les locaux, l'huissier de justice chargé de l'exécution de la mesure d'expulsion en informe le représentant de l'Etat dans le département en vue de la prise en compte de la demande de relogement de l'occupant dans le cadre du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées [...] A défaut, le délai avant l'expiration duquel l'expulsion ne peut avoir lieu est suspendu".

Dans ces conditions, ce n'est qu'à l'expiration d'un délai de deux mois à compter de la dénonciation à la préfecture qu'il est possible de solliciter le concours de la force publique, le préfet disposant alors d'un délai de deux mois pour faire connaître sa position sur une expulsion forcée.

III - Les apports de l'arrêt du 18 décembre 2013

Jusqu'à l'arrêt n° 363126 du 18 décembre 2013, le Conseil d'Etat considérait que la demande de concours de la force publique qui intervenait prématurément n'était pas valable. Ainsi, tout huissier sollicitant le concours de la force publique alors que le commandement de quitter les lieux signifié à l'occupant n'avait pas été dénoncé à la préfecture depuis au moins deux mois voyait sa demande considérée comme non valable et devait donc la réitérer.

C'est ainsi que, dans un arrêt du 18 février 2010 (4), le Conseil d'Etat a rappelé que, le concours de la force publique ne pouvant être légalement accordé avant l'expiration du délai de deux mois qui suit la notification au préfet du commandement d'avoir à quitter les lieux antérieurement signifié à l'occupant : "le préfet saisi d'une demande de concours moins de deux mois avant l'expiration de ce délai [...] est légalement fondé à la rejeter en raison de son caractère prématuré [...] il appartient alors à l'huissier de renouveler sa demande à l'expiration du délai de deux mois suivant la notification du commandement" (5).

Par son arrêt du 18 décembre 2013, le Conseil d'Etat a renversé cette jurisprudence. Il indique que la demande de concours de la force publique, formulée prématurément au regard des règles applicables en ce domaine, est valable, ses effets en étant seuls retardés. Dans l'affaire portée à l'attention de la juridiction suprême, il s'agissait de mettre à exécution la décision autorisant l'expulsion d'occupants d'un logement à usage d'habitation.

Malheureusement, la demande de concours de la force publique était intervenue trois jours avant l'expiration du délai de deux mois à compter de la dénonciation au préfet du commandement de quitter les lieux. Se fondant sur la jurisprudence bien établie en cette matière, le tribunal administratif de Melun avait considéré cette première demande comme n'étant pas valable et avait donc retenu que l'Etat n'avait engagé sa responsabilité qu'à compter de l'expiration du délai de deux mois suivant l'itérative réquisition.

Dans sa décision, le Conseil d'Etat retient que "le concours de la force publique ne peut être légalement accordé avant l'expiration d'un délai de deux mois à compter de la réception par le préfet du commandement d'avoir à quitter les lieux antérieurement signifié à l'occupant ; que le préfet saisi d'une demande de concours avant l'expiration de ce délai, qu'il doit mettre à profit pour tenter de trouver une solution de relogement de l'occupant [...] est légalement fondé à la rejeter, par une décision qui ne saurait engager la responsabilité de l'Etat, en raison de son caractère prématuré ; que, toutefois, lorsque, à la date d'expiration du délai, la demande n'a pas été rejetée pour ce motif par une décision expresse notifiée à l'huissier, le préfet doit être regardé comme valablement saisi à cette date ; qu'il dispose alors d'un délai de deux mois pour se prononcer sur la demande ; que son refus exprès, ou le refus implicite né à l'expiration de ce délai, est de nature à engager la responsabilité de l'Etat".

Par conséquent, lorsque le préfet est saisi d'une demande de concours de la force publique avant l'expiration du délai de deux mois suivant la dénonciation du commandement de quitter les lieux antérieurement signifié aux occupants, deux solutions s'offrent à lui :
- ne pas répondre dans le délai de deux mois qui lui est imparti pour ce faire, auquel cas la responsabilité de l'Etat sera considérée comme engagée immédiatement à compter du 1er jour suivant l'expiration du délai de deux mois consécutif à la dénonciation du commandement ;
- prendre une décision explicite de rejet, fondée sur le caractère prématuré de la demande, et la notifier à l'huissier, lui imposant ainsi de formuler une nouvelle demande de concours de la force publique lorsque le délai sera arrivé à son terme.

Dans ce deuxième cas, toute décision de rejet opposée à la demande prématurée serait illégale si elle n'était pas fondée sur le caractère prématuré. Notons que le préfet dispose d'un délai de deux mois pour refuser le concours demandé prématurément. Ainsi, dans la situation dont avait à connaître le Conseil d'Etat, l'intervention d'une décision de rejet fondée sur le caractère prématuré de la demande de concours aurait eu pour conséquence de retarder la date à compter de laquelle la responsabilité de l'Etat était engagée de plus de trois mois.

L'objectif de cette jurisprudence est donc clairement de protéger les deniers publics en ouvrant une possibilité de retarder l'engagement de la responsabilité de l'Etat, ce qui imposera toutefois aux préfectures de répondre de façon explicite aux demandes formulées prématurément.

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(1) CE, S., 30 novembre 1923, n° 38284, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A0959B9E), GAJA.
(2) CE, S., 30 novembre 1923, n° 38284, publié au recueil Lebon, préc..
(3) Voir, par exemple, CE 2° et 6° s-s-r., 20 mars 1985, n° 46731, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A3144AME).
(4) CE 4° et 5° s-s-r., 18 février 2010, n° 316987, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A0230ESC).
(5) Voir, également, CE 5° s-s., 8 octobre 2010, n° 328646, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A3532GBG).

Décision CE 4° et 5° s-s-r., 18 décembre 2013, n° 363126, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A7969KSX) Censure (TA Melun, 28 juin 2012, n° 1001075/4) Lien base (N° Lexbase : E3796EU7)

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