[Jurisprudence] Le régime réglementaire des droits et devoirs du demandeur d'emploi validé par le Conseil d'Etat

En 2008, le législateur était intervenu à deux reprises pour modifier sensiblement le statut juridique du chômeur (loi n° 2008-758 N° Lexbase : L7343IA9) (1) et celui des acteurs du marché du travail, en mettant en place Pôle emploi, réalisant un rapprochement du réseau des agences locales de l'ANPE et des Assedic (2). La loi n° 2008-758 avait réformé certaines obligations relatives à la recherche d'emploi, au projet personnalisé d'accès à l'emploi, au refus d'une offre raisonnable d'emploi ou, enfin, à l'interdiction de faire des fausses déclarations. Dans le prolongement de cette réforme législative, le pouvoir réglementaire était sollicité, pour rendre opératoires certains des dispositifs de la loi n° 2008-758 (décret n° 2008-1056 du 13 octobre 2008, relatif aux droits et devoirs des demandeurs d'emploi et au suivi de la recherche d'emploi N° Lexbase : L6199IB9). Si l'opposition parlementaire n'avait pas saisi le Conseil constitutionnel, en 2008, le privant d'une opportunité de se prononcer sur certains aspects pourtant juridiquement discutables de la loi n° 2008-78, certaines organisations syndicales, elles, avaient saisi le Conseil d'Etat d'une demande d'annulation pour excès de pouvoir du décret du 13 octobre 2008. Le Conseil d'Etat vient de rendre sa décision, dans un arrêt du 9 avril 2010, en relevant que le décret est conforme à la Constitution, aux engagements internationaux, ainsi qu'aux droits de la défense et au droit à un recours effectif. Le Conseil d'Etat rejette trois griefs formulés par la CGT-FO : le pouvoir réglementaire n'a pas empiété sur le domaine réservé au législateur par l'article 34 de la Constitution (N° Lexbase : L0860AHC) en précisant la notion de salaire antérieurement perçu nécessaire à la définition de l'offre raisonnable d'emploi ; il n'a pas davantage excédé sa compétence, ni méconnu les dispositions légales dont il entendait déterminer les modalités d'application en précisant le contenu des conventions conclues entre Pôle emploi et les organismes participant au service public de l'emploi, qui devront, notamment, définir les règles d'élaboration et d'actualisation du projet personnalisé d'accès à l'emploi dont l'accompagnement et le placement sont confiés à ces organismes (I) ; les sanctions de la méconnaissance par les demandeurs d'emploi de leurs obligations, qui sont au demeurant prévues par la loi et non par le décret n° 2008-1056 lui-même, ne sauraient être regardées comme créant une situation de travail forcé (II) ; enfin, le décret n° 2008-1056 ne porte pas atteinte aux droits de la défense et au droit à un recours effectif (III).

Résumé En se bornant à préciser la notion de salaire antérieurement perçu à laquelle se réfère l'article L. 5411-6-3 du Code du travail (N° Lexbase : L2210IBH) pour la définition de l'offre raisonnable d'emploi, le pouvoir réglementaire n'a pas empiété sur le domaine que l'article 34 de la Constitution réserve à la loi pour la détermination des principes fondamentaux du droit du travail. En apportant ces précisions, le pouvoir réglementaire n'a pas davantage excédé sa compétence, ni méconnu les dispositions légales dont il entendait déterminer les modalités d'application. Les sanctions mises en place par le pouvoir réglementaire (C. trav., art. R. 5426-3, 2° N° Lexbase : L6239IBP), au demeurant prévues par les articles L. 5412-1 (N° Lexbase : L2093IB7), L. 5426-2 (N° Lexbase : L2145IB3) et L. 5426-4 du Code du travail et non par le décret n° 2008-1056 lui-même, ne sauraient être regardées comme créant une situation de travail forcé ou comme portant une atteinte à la liberté du travail au sens de ces différents textes. Les dispositions du décret n° 2008-1056, loin de méconnaître les droits de la défense en organisent l'exercice dans des conditions qui ne sont pas entachées d'erreur manifeste d'appréciation, notamment en ce qu'elles imposent au demandeur d'emploi de présenter des observations dans un délai de dix jours, comme l'imposaient déjà, au demeurant, les dispositions antérieures, et en ce qu'elles ne prévoient l'intervention d'une commission consultative que pour le cas où le préfet envisage de supprimer le revenu de remplacement.

I - Régime de l'offre raisonnable d'emploi et compétence du pouvoir réglementaire

A - Offre raisonnable d'emploi

La loi n° 2008-758 propose une définition de l'offre raisonnable d'emploi présentée comme la nature et les caractéristiques de l'emploi ou des emplois recherchés, la zone géographique privilégiée et le salaire attendu, tels que mentionnés dans le projet personnalisé d'accès à l'emploi (C. trav., art. L. 5411-6-2 N° Lexbase : L2181IBE). Sont distinguées trois catégories de chômeurs selon leur ancienneté dans le chômage (C. trav., art. L. 5411-6-3) :

- entre trois et six mois, l'offre d'un emploi doit être compatible avec les qualifications et compétences professionnelles et rémunéré à au moins 95 % du salaire antérieurement perçu ;
- entre six mois et un an, l'offre d'emploi peut être proposée au chômeur, même si elle entraîne, à l'aller comme au retour, un temps de trajet en transport en commun, entre le domicile et le lieu de travail, d'une durée maximale d'une heure ou une distance à parcourir d'au plus trente kilomètres. Le taux de rémunération de l'emploi proposé est porté à 85 % (au lieu de 95 % pour les chômeurs de la catégorie précédente, ceux dont l'ancienneté dans le chômage est comprise entre trois et six mois) ;
- après un an d'inscription, l'offre d'un emploi est valablement proposée par Pôle emploi si, compatible avec les qualifications et les compétences professionnelles du demandeur d'emploi, elle est rémunérée au moins à hauteur du revenu de remplacement.

Bref, le régime a été fixé par le législateur, en 2008, à l'article L. 5411-6-3 et par le pouvoir réglementaire (décret n° 2008-1056), à l'article R. 5411-15 du Code du travail (N° Lexbase : L6238IBN), fixant la notion de "salaire antérieurement perçu". Le Conseil d'Etat, par l'arrêt rapporté, rappelle, très justement, qu'en se bornant ainsi à préciser la notion de salaire antérieurement perçu à laquelle se réfère l'article L. 5411-6-3 du Code du travail pour la définition de l'offre raisonnable d'emploi, le pouvoir réglementaire (décret n° 2008-1056) n'a pas empiété sur le domaine que l'article 34 de la Constitution réserve à la loi pour la détermination des principes fondamentaux du droit du travail.

B - Projet personnalisé d'accès à l'emploi (PPAE)

Le projet personnalisé d'accès à l'emploi retrace les emplois recherchés et tient compte de la situation du demandeur d'emploi, notamment de sa formation, de sa qualification, de sa situation personnelle et familiale et de la situation locale du marché du travail et des possibilités de mobilité géographique et professionnelle de l'intéressé. Il comprend des actions d'évaluation, de conseil et d'orientation, des actions d'accompagnement vers l'emploi et enfin des actions de formation ou de validation des acquis de l'expérience (C. trav., art. R 5411-15 et R. 5411-16 N° Lexbase : L6237IBM). Le législateur (loi n° 2008-758 du 1er août 2008) a introduit le PPAE dans la partie législative du Code du travail et indiqué que le projet personnalisé d'accès à l'emploi est actualisé périodiquement. Lors de cette actualisation, les éléments constitutifs de l'offre raisonnable d'emploi sont révisés, notamment pour accroître les perspectives de retour à l'emploi (C. trav., art. L. 5411-6-3).

L'article 4 du décret n° 2008-1056 précise (C. trav., art. R. 5411-16) le contenu des conventions conclues entre Pôle emploi et les organismes participant au service public de l'emploi, qui devront notamment définir les règles d'élaboration et d'actualisation du projet personnalisé d'accès à l'emploi dont l'accompagnement et le placement sont confiés à ces organismes. Là encore, par l'arrêt rapporté, le Conseil d'Etat estime qu'en apportant ces précisions, le pouvoir réglementaire n'a pas davantage excédé sa compétence ni méconnu les dispositions légales dont il entendait déterminer les modalités d'application. La solution, de bon sens, mérite pleinement l'approbation.

II - Le régime du refus d'une offre d'emploi n'implique pas que le chômeur soit placé en situation de travail forcé

A - Sanctions du non-respect du régime du refus d'emploi

Les textes organisent trois types de sanctions :

- radiation de la liste des demandeurs d'emploi si le chômeur, sans motif légitime, refuse à deux reprises une offre raisonnable d'emploi mentionnée à l'article L. 5411-6-2 (C. trav., art. L. 5412-1, 2° N° Lexbase : L2093IB7) ;
- suppression du bénéfice du revenu de remplacement pour une durée de deux mois. En cas de répétition de ces mêmes manquements, le revenu de remplacement est supprimé pour une durée de deux à six mois ou bien de façon définitive (C. trav., art. R 5426-3, 2° N° Lexbase : L6239IBP) ;
- signalement par les agents chargés du contrôle de la recherche d'emploi sans délai au préfet du département (C. trav., art. R. 5426-6 N° Lexbase : L5537IBP).

B - Compatibilité du décret n° 2008-1056 avec le droit international et le droit communautaire ainsi qu'avec le principe de la liberté du travail

Selon le syndicat CGT-FO, en organisant la sanction de la méconnaissance par les demandeurs d'emploi de leurs obligations, notamment en cas de refus réitéré d'une offre raisonnable d'emploi, sous la forme d'une réduction ou d'une suppression du revenu de remplacement ainsi que de la radiation de la liste des demandeurs d'emploi, le décret n° 2008-1056 contraindrait les demandeurs d'emploi concernés à un travail forcé et porterait atteinte au principe de la liberté du travail, méconnaissant, de ce fait, la Déclaration universelle des droits de l'Homme du 10 décembre 1948, la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, la Charte sociale européenne, ainsi que plusieurs conventions de l'Organisation internationale du travail (3).

Le Conseil d'Etat, par l'arrêt rapporté, très légitiment, rejette une telle analyse juridique : les sanctions mentionnées (supra), au demeurant prévues par les articles L. 5412-1, L. 5426-2 et L. 5426-4 du Code du travail et non par le décret attaqué lui-même, ne sauraient être regardées comme créant une situation de travail forcé ou comme portant une atteinte à la liberté du travail au sens de ces différents textes.

La Cour européenne des droits de l'Homme définit le travail forcé ou obligatoire comme le travail imposé à une personne contre son gré, présentant un caractère injuste ou oppressif et constituant une épreuve inévitable (4). Tel n'est pas le cas d'une sanction exclusion du bénéfice du revenu de remplacement imposée au chômeur ayant refusé un emploi, qui n'équivaut pas pour autant à lui imposer un travail forcé ou obligatoire : cette sanction réalise sans doute une pression, ayant pour objet d'inciter le chômeur à accepter un emploi. Mais elle ne revêt pas un degré de gravité tel qu'elle pourrait recevoir qualification de travail forcé ou obligatoire (5).

III - Le régime de réduction ou de suppression du revenu de remplacement prononcé par le préfet respecte les droits de la défense et du droit à un recours effectif

A - Régime des sanctions prises par le préfet à l'encontre des chômeurs

• Régime général

Lorsque les agents chargés du contrôle de la recherche d'emploi constatent l'un des manquements prévus à l'article R. 5426-3, ils le signalent sans délai au préfet, sans préjudice de l'exercice du pouvoir de radiation du directeur général de Pôle emploi ou de la personne qu'il désigne en son sein (prévu à l'article R. 5412-1 N° Lexbase : L6334ICL). A la suite du signalement d'un manquement, le préfet se prononce dans un délai de trente jours à compter de la réception d'un dossier complet. Il fait connaître à Pôle emploi les suites données à ses signalements. Lorsqu'il envisage de prendre une décision de suppression ou de réduction du revenu de remplacement, le préfet fait connaître au demandeur d'emploi les motifs de sa décision. Le préfet informe l'intéressé qu'il a la possibilité, dans un délai de dix jours, de présenter ses observations écrites ou, si la sanction envisagée est une suppression du revenu de remplacement, d'être entendu par la commission (prévue à l'article R. 5426-9 N° Lexbase : L6302ICE) (C. trav., art. R. 5426-6 N° Lexbase : L6144ICK à R. 5426-8).

La commission chargée de donner un avis sur le projet d'une décision de suppression du revenu de remplacement est composée d'un représentant de l'Etat, de deux membres titulaires ou suppléants de l'instance paritaire (C. trav., art. L. 5312-10 N° Lexbase : L6001IAI), proposés par celle-ci et d'un représentant de Pôle emploi. Ce dernier assure le secrétariat de cette commission. Les membres de cette commission sont nommés par arrêté du préfet. La commission émet son avis dans un délai de trente jours à compter de la réception du dossier complet. Le préfet se prononce dans un délai de quinze jours à compter de la réception de cet avis (C. trav., art. R. 5426-9 et R. 5426-10 N° Lexbase : L9950H9E).

• Décret n° 2008-1056

Le décret n° 2008-1056 a modifié les articles R. 5426-8, R. 5426-9 et R. 5426-11 (N° Lexbase : L6093ICN) du Code du travail. Désormais, le préfet doit, lorsqu'il envisage de prendre une décision de réduction ou de suppression du revenu de remplacement, faire connaître au demandeur d'emploi les motifs de la décision envisagée et l'informer qu'il a la possibilité, dans un délai de dix jours, de présenter ses observations écrites ou, si la mesure envisagée est une suppression du revenu de remplacement, d'être entendu par une commission comprenant cinq membres dont deux représentants de l'instance paritaire constituée auprès de chaque direction régionale de Pôle emploi, qui émet un avis. Il est, par ailleurs, prévu que, lorsqu'il entend contester la décision du préfet, le demandeur d'emploi intéressé doit former un recours gracieux préalable.

Le décret n° 2008-1056 est-il allé à l'encontre du principe des droits de la défense et du droit à un recours effectif ? Le Conseil d'Etat, par son arrêt rapporté, donne une réponse négative :

- ces dispositions, loin de méconnaître les droits de la défense, en organisent l'exercice dans des conditions qui ne sont pas entachées d'erreur manifeste d'appréciation, notamment en ce qu'elles imposent au demandeur d'emploi de présenter des observations dans un délai de dix jours, comme l'imposaient déjà, au demeurant, les dispositions antérieures ;
- ces dispositions ne prévoient l'intervention d'une commission consultative que pour le cas où le préfet envisage de supprimer le revenu de remplacement ;
- si les articles R. 5426-8 et R. 5426-9 ne mentionnent pas la possibilité pour le demandeur d'emploi de se faire assister par une personne de son choix pour présenter ses observations, elles ne l'excluent pas pour autant et ne font donc pas obstacle à l'application des dispositions de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 (loi n° 2000-321, relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations N° Lexbase : L0420AIE) ;
- si le décret n° 2008-1056 prévoit que la commission consultative comporte deux membres de l'instance paritaire régionale de Pôle emploi proposés par celle-ci parmi ses membres titulaires et suppléants, sans préciser si ces membres doivent être des représentants des employeurs ou des représentants des salariés, ni le principe des droits de la défense ni le principe d'impartialité n'imposent, en tout état de cause, que cette commission consultative soit composée de manière paritaire ;
- enfin, le recours administratif préalable obligatoire prévu par le décret n° 2008-1056, qui concerne tant les décisions de réduction que les décisions de suppression du revenu de remplacement, ne fait aucunement obstacle à la possibilité, ouverte même sans texte, d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre ces décisions.

B - Recours gracieux préalable

• Règles générales

Le demandeur d'emploi intéressé forme, lorsqu'il entend contester la décision du préfet, un recours gracieux préalable. Ce recours n'est pas suspensif. Le silence gardé pendant plus de quatre mois sur un recours gracieux préalable vaut décision de rejet. La décision prise sur recours gracieux peut faire l'objet d'un recours devant le préfet de région (C. trav., art. R. 5426-11, R. 5426-13 [LXB= L9940H9Z] et R. 5426-14 N° Lexbase : L9937H9W). En conséquence, la décision attaquée est la décision prise sur recours gracieux préalable (6). Les conclusions du demandeur, en tant qu'elles sont dirigées contre la première décision, sont sans objet et par suite, irrecevables : une première décision, par laquelle le DDTEFP a rejeté le recours gracieux présenté par le chômeur, se substitue à une seconde décision, par laquelle le DDTEFP, après avis de la commission départementale a rejeté ce recours gracieux à caractère obligatoire.

Selon le Conseil d'Etat, ce régime du recours préalable n'est pas incompatible avec l'article 6 § 1 de la CESDH (N° Lexbase : L7558AIR), ni, a fortiori, avec l'article 13 ou l'article 1er du Protocole additionnel n° 1 (N° Lexbase : L1625AZ9) relatifs au droit des biens (7). En application de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000, le décret n° 2001-532 du 20 juin 2001, relatif au régime des décisions implicites prises par les autorités administratives relevant du ministère de l'Emploi et de la Solidarité (N° Lexbase : L1136ATA), a modifié les règles du recours gracieux.

• Décret n° 2008-1056

Il résulte de l'article R. 5412-8 du Code du travail (N° Lexbase : L6254ICM), dans sa rédaction issue de l'article 9 du décret n° 2008-1056, que la personne qui entend contester une décision de radiation de la liste des demandeurs d'emploi forme un recours préalable devant le directeur général de Pôle emploi ou la personne qu'il désigne en son sein. Ce recours n'est pas suspensif.

En imposant ainsi au demandeur d'emploi un recours administratif préalable et en précisant que ce recours n'est pas suspensif, le pouvoir réglementaire a-t-il méconnu le principe des droits de la défense ou le droit à un recours effectif ? Là encore, selon le Conseil d'Etat (arrêt rapporté), une réponse négative s'impose. D'ailleurs, le demandeur d'emploi peut, s'il justifie avoir exercé ce recours, saisir le juge administratif des référés afin d'obtenir, en cas d'urgence, la suspension de la décision dont il fait l'objet.

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(1) Loi n° 2008-758 du 1er août 2008, relative aux droits et aux devoirs des demandeurs d'emploi (N° Lexbase : L7343IA9) et nos obs., Loi n° 2008-758 du 1er août 2008 : redéfinir les droits et les devoirs des demandeurs d'emploi, Lexbase Hebdo n° 316 du 4 septembre 2008 - édition sociale (N° Lexbase : N7418BGT). Y. Albarello, Avis Assemblée nationale n° 1055, 16 juillet 2008 ; M.-C. Dalloz, Rapport Assemblée nationale n° 1043, 9 juillet 2008 ; D. Leclerc, Rapport Sénat n° 400, 18 juin 2008 ; P. Concialdi, La chasse aux chômeurs..., Dr. soc., 2008, p. 706 ; M. Vericel, Droits et devoirs des demandeurs d'emploi, RDT, 2009, p. 101 ; nos obs., Fusion ANPE-Unedic et nouveaux droits et devoirs du demandeur d'emploi-Deux lois pour une même logique, JCP éd. A, 2008, n° 40, p.
(2) Loi n° 2008-126 du 13 février 2008, relative à la réforme de l'organisation du service public de l'emploi (N° Lexbase : L8051H3L) et nos obs., Présentation de la loi du 13 février 2008, relative à la réforme de l'organisation du service public de l'emploi, Lexbase Hebdo n° 294 du 28 février 2008 - édition sociale (N° Lexbase : N2376BEQ). Y. Albarello, Avis Assemblée nationale, n° 599, 15 janvier 2008 ; J.-M. Boulanger, Contribution à la préparation de la convention tripartite entre l'Etat, l'Unedic et la nouvelle institution créée par la loi du 13 février 2008, Ministère de l'Economie, de l'Industrie et de l'Emploi, 69 p., avril 2008 ; S. Dassault, Fusion ANPE-Unedic : quel calendrier et quel coût pour la réforme du service public de l'emploi ?, Rapport d'information, Sénat, n° 409, 19 juin 2008 ; C. Procaccia, Rapport Sénat n° 154 (2007-2008), 8 janvier 2008 ; Y. Rousseau, Sur la fusion de l'ANPE et des Assedic, Dr. soc., 2008, p. 151 ; D. Tian, Rapport Assemblée nationale, n° 600, 15 janvier 2008 ; D. Tian et C. Procaccia, Rapport Assemblée nationale n° 661, 30 janvier 2008 et Sénat, Rapport n° 183, 30 janvier 2008 ; O. Troche (rapporteur), Rapport du groupe de travail DGEFP/Unedic/ANPE/CGEFI relatif à la préparation de la fusion de l'ANPE et du réseau de l'assurance chômage, IGAS, rapport RM 2008-019 P, février 2008 ; M. Véricel, La loi du 13 février 2008 et la nouvelle réforme de l'organisation du service de l'emploi, Dr. soc., 2008, p. 406 ; D. Tian, Rapport Assemblée nationale, 6 mai 2009, n° 1651, 6 mai 2009.
(3) Convention OIT du 25 septembre 1926, relative à l'esclavage, art. 2 ; S. Glaser, Droit international pénal conventionnel, Bruylant, 1970, p. 403-413 ; Convention OIT n° 29 du 28 juin 1930, concernant le travail forcé ou obligatoire ; Convention OIT n° 105 du 25 juin 1957, sur l'abolition du travail forcé ; Convention supplémentaire relative à l'abolition de l'esclavage, de la traite des esclaves et des institutions et pratiques analogues à l'esclavage du 7 septembre 1956, art. 5 ; Déclaration universelle des droits de l'Homme des Nations Unies, 10 décembre 1948, art. 4 ; Pacte international relatif aux droits civils et politiques, 16 décembre 1966, art. 8, ratifié par la France ; loi n° 80-460 du 25 juin 1980, D., 1980, législ. p. 235.
(4) E. Decaux et P. H. Imbert, op. cit., p. 181-182.
(5) E. Decaux et P. H. Imbert, op. cit., p. 183.
(6) CE, 28 mars 1997, n° 161226, Ministre du Travail, de l'Emploi et de la Formation professionnelle (N° Lexbase : A8969ADK), D., 1998, somm. p. 24, obs. J.-M. Labouz.
(7) CE, 26 février 2003, n° 237297, M. Davèze (N° Lexbase : A3438A7H), RJS, 2003, n° 1050 ; TPS, 2003, comm. 198, obs. X. Prétot.

Décision CE 1° et 6° s-s-r., 9 avril 2010, n° 323246, Confédération générale du travail-FO (N° Lexbase : A5684EU3) Textes concernés : C. trav., art. L. 5411-6-3 (N° Lexbase : L2210IBH), R. 5411-15 (N° Lexbase : L6238IBN), L. 5411-6-1 (N° Lexbase : L2116IBY), R. 5411-16 (N° Lexbase : L6237IBM), L. 5412-1 (N° Lexbase : L2093IB7), L. 5426-2 (N° Lexbase : L2145IB3) et L. 5426-4 , R. 5426-8 (N° Lexbase : L6158IC3), R. 5426-9 (N° Lexbase : L6302ICE) et R. 5426-11 (N° Lexbase : L6093ICN) ; CESDH ; Conventions OIT n° 29, 105, 122 et 168 Mots-clés : décret n° 2008-1056 du 13 octobre 2008 ; demandeur d'emploi ; offre raisonnable d'emploi ; compatibilité ; salaire antérieurement perçu ; calcul ; décret n° 2008-1056 ; compétence du pouvoir réglementaire (oui) ; projet personnalisé d'accès à l'emploi ; élaboration et actualisation ; régime juridique ; compétence du pouvoir réglementaire (oui) ; refus d'une offre raisonnable d'emploi ; liberté du travail ; atteinte ; travail forcé (non) ; droits de la défense et droit à un recours effectif ; décret n° 2008-1056 ; atteinte (non) Lien base : (N° Lexbase : E1500ATQ)

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